Hebben de woonzorgcentra de mensenrechten geschonden?

Op 16 november publiceerde Amnesty International België het rapport “Woonzorgcentra in de dode hoek”, waarin een mensenrechtelijke analyse wordt gemaakt van de situatie in de Belgische woonzorgcentra (het equivalent van de Nederlandse verpleeghuizen en zorgcentra) tijdens de eerste golf van de corona-epidemie. Hoewel veel probleempunten die in het rapport vermeld worden reeds tot de publieke kennis behoorden, vormt het rapport ongetwijfeld de meest alomvattende diagnose van de ernstige schendingen van de mensenrechten van ouderen die in de Belgische woonzorgcentra hebben plaatsgevonden.

Eerst even wat cijfers als achtergrond: in België zijn er ongeveer 150.000 plaatsen in de woonzorgcentra, verdeeld over de publieke sector, en de commerciële en de niet-commerciële privésector. Tijdens de eerste golf van het coronavirus van februari tot juni stierven volgens officiële cijfers ongeveer 10,000 Belgen aan het virus, waarvan 63% bewoners van woonzorgcentra waren. Ongeveer een kwart van deze overlijdens vond plaats in een ziekenhuis, het overgrote deel in de woonzorgcentra zelf. Het is dus duidelijk dat de woonzorgcentra bij uitstek de locaties waren waar het virus het hardst toesloeg.

Hoe is het zover kunnen komen? Om te beginnen was België slecht voorbereid. De woonzorgcentra hebben structureel te kampen met onderfinanciering en een personeelstekort. Bovendien werden de aanbevelingen van een expertenrapport uit 2006 om woonzorgcentra beter tegen epidemische uitbraken te beschermen voornamelijk omwille van budgettaire redenen onvoldoende geïmplementeerd. Denk bijvoorbeeld aan een betere training van het personeel wat betreft hygiënenormen, en het voorzien van voldoende beschermingsmateriaal. Ten slotte maakt de versnippering van de bevoegdheden betreffende volksgezondheid in België – maar liefst acht ministers en een staatssecretaris zijn bevoegd voor aspecten van de gezondheidszorg – het land extra kwetsbaar voor een chaotische en onvoldoende gecoördineerde respons in geval van een sanitaire noodtoestand.

Het rapport toont overtuigend aan hoe, toen corona in maart in België uitbrak, de prioriteit van de beleidsmakers uitsluitend lag bij het veiligstellen van de ziekenhuiscapaciteit, terwijl de woonzorgcentra zich in de “dode hoek” bevonden. Symbolisch wat de prioriteiten betreft is het feit dat het tot begin april duurde voor noodplannen voor woonzorgcentra opgesteld werden, terwijl op 13 maart reeds een noodplan voor de ziekenhuizen werd geactiveerd.

Dit gebrek aan prioriteit voor de woonzorgcentra uitte zich op verschillende vlakken. Zo werd van personeel in woonzorgcentra verwacht dat zij zorg aanboden die normaal in het ziekenhuis wordt aangeboden, en dit op een moment dat veel huisartsen woonzorgcentra niet meer wilden of konden bezoeken – wat bovendien ook een ernstig negatieve impact had op de kwaliteit van de palliatieve zorg die kon aangeboden worden. Waar het personeelstekort in normale omstandigheden reeds leidt tot suboptimale zorgverlening, wordt dit probleem sterk uitvergroot in de context van een epidemische uitbraak, wanneer de zorgvraag sterk toeneemt op een moment dat personeel ziek uitvalt. Het rapport maakt melding van ernstige verwaarlozing, met inbegrip van situaties waarbij bewoners onvoldoende gevoed of gehydrateerd werden, wat ongetwijfeld ook tot vermijdbare overlijdens heeft geleid.

Ziekenhuizen oefenden druk uit op de woonzorgcentra om bewoners terug te nemen, ook als zij nog besmettelijk konden zijn. Hoewel bewoners van woonzorgcentra in principe niet de toegang tot ziekenhuizen mocht geweigerd worden, zorgden verwarrende triagerichtlijnen van de overheid ervoor dat deze toegang in de praktijk niet altijd gegarandeerd was. In veel woonzorgcentra dacht men dat doorverwijzing zoveel mogelijk vermeden moest worden, vaak ook in onwetendheid over wat medisch mogelijk was wat betreft de behandeling van oudere coronapatiënten, en sommige ziekenhuizen weigerden zelfs patiënten in woonzorgcentra op te halen. De gebrekkige toegang tot ziekenhuizen heeft ongetwijfeld vermijdbare overlijdens veroorzaakt.

De testcapaciteit was op dat moment nog erg beperkt, en de keuze werd gemaakt om deze voor de ziekenhuizen voor te behouden, waardoor bewoners en personeelsleden van woonzorgcentra eerst helemaal niet en later onvoldoende regelmatig getest werd. In combinatie met het ontbreken van beschermingsmateriaal, zorgde dit ervoor dat asymptomatisch besmette personeelsleden bewoners konden blijven besmetten. Ook dit beschermingsmateriaal werd immers zolang er ernstige tekorten waren – toch zeker tot halfweg mei – prioritair voorbehouden voor de ziekenhuizen. Tekorten die mede te wijten waren aan de vernietiging door de federale overheid in 2019 van een groot deel van de strategische mondmaskervoorraad, omdat de maskers vervallen waren.

Dat bewoners van woonzorgcentra aan het virus overlijden, maakt natuurlijk niet per definitie een mensenrechtenschending uit. Een groot deel van hen behoort nu eenmaal tot de voor het virus meest kwetsbare bevolkingsgroep. Uit rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens blijkt echter dat de situatie verschillend is wanneer er sprake is van vermijdbare overlijdens ten gevolge van ernstige nalatigheid vanwege de overheid, in haar rol als inrichter van de publieke woonzorgcentra of als regulator van en toezichthouder op de private woonzorgcentra.

Een relevant precedent in de context van residentiële instellingen is de zaak van Nencheva e.a. t. Bulgarije, die betrekking heeft op vijftien kinderen die door verwaarlozing gestorven zijn in een tehuis voor kinderen met een verstandelijke beperking tijdens de winter van 1996/1997. Onder artikel 2 EVRM (het recht op leven) oordeelde het Hof dat, wanneer de autoriteiten bewust zijn van een situatie van reëel en dreigend gevaar voor het leven van kwetsbare personen die aan hun zorgen zijn toevertrouwd, zij “prompte, concrete en voldoende maatregelen” moeten nemen om overlijdens te voorkomen. De door Amnesty gerapporteerde ernstige vormen van verwaarlozing van kwetsbare personen in de Belgische woonzorgcentra, kunnen ongetwijfeld gekwalificeerd worden als een falen om zulke maatregelen te nemen. Dit geldt niet enkel ten aanzien van personen die verblijven in publieke instellingen, voor wiens zorg de overheid rechtstreeks instaat, maar is ook relevant in de context van private instellingen. De zorg voor oudere personen vormt immers een taak van publiek belang, waardoor de overheid niet aan haar mensenrechtelijke verantwoordelijkheid kan ontsnappen door deze taken over te laten aan private instellingen, aangezien ze moet voorzien in een adequaat regulerend kader en effectieve toezichts- en klachtenmechanismen (naar analogie met het onderwijs, zie O’Keeffe t. Ierland).

Een ander relevant precedent is de zaak Lopes de Sousa Fernandes t. Portugal, waarin de beginselen betreffende overlijdens ten gevolge van medische nalatigheid uiteengezet worden. Volgens het Hof bestaan er twee uitzonderlijke omstandigheden waaronder medische nalatigheid een schending kan uitmaken van artikel 2 EVRM. Ten eerste, wanneer het leven van een individu bewust in gevaar gebracht wordt door het ontzeggen van toegang tot levensreddende behandeling. Dit lijkt bijvoorbeeld het geval geweest te zijn bij de gerapporteerde uitdrukkelijke weigeringen om bewoners van woonzorgcentra op te nemen in de ziekenhuizen.  Ten tweede, wanneer een gevaar voor het leven voortvloeit uit een “systemisch of structureel disfunctioneren” van de ziekenhuisdiensten en de autoriteiten hiervan op de hoogte waren of hadden moeten zijn maar nagelaten hebben om hiertegen op te treden. Het Amnesty-rapport toont het bestaan van dergelijke disfunctioneren aan, zowel wat betreft de voorbereidheid en de reactie van de bevoegde Belgische overheden op de epidemie.

Men kan argumenteren dat, bij de toepassing van de principes uit deze zaken, rekening gehouden moet worden met de uitzonderlijke medische noodtoestand die de corona-uitbraak uitmaakt. Zelfs bij een terughoudende interpretatie van de reikwijdte van de positieve verplichtingen in deze context, kan men, gezien de ernst van de in het Amnesty-rapport vastgestelde overheidsnalatigheden, echter moeilijk anders dan akkoord te gaan met de conclusie van het rapport dat er sprake was van veelvuldige schendingen van het recht op leven. Dit wordt des te meer duidelijk wanneer men de situatie in de woonzorgcentra vergelijkt met deze in de ziekenhuizen, ten aanzien waarvan de Belgische overheden, ondanks de exponentiële snelheid van de uitbraak, wél prompt adequate maatregelen hadden genomen.