Het correctieve referendum 2.0: selectief verwerpen en constructief tegenwerpen

Een debat van voors en tegens                      

De invoering van nationale referendumwetgeving is in Nederland een terugkerend debat. Wat opvalt is dat de voor- en tegenargumenten door de jaren heen nauwelijks veranderen. Enerzijds zijn er institutionele argumenten tegen burgerinspraak: tegenstanders wijzen erop dat burgers in reguliere verkiezingen vertegenwoordigers hebben gekozen om hun belangen te behartigen. Voorstanders menen dat kiezers het nooit met alle partijstandpunten eens zijn, en dat een proportioneel kiesstelsel en proces van coalitievorming er bovendien toe leiden dat partijstandpunten verder verwateren. Hierdoor ontstaat een Ostrogorski paradox: kiezers en vertegenwoordigers zullen het altijd over specifieke onderwerpen oneens zijn.

Hieraan gerelateerd zijn er instrumentele voor- en tegenargumenten voor het referendum. Voorstanders benadrukken de noodremfunctie van een correctief referendum, die een correctie mogelijk maakt op nieuw beleid waar een meerderheid van de bevolking niet achter staat. Tegenstanders wijzen echter op de polariserende werking van referenda, waarbij burgers doorgaans in twee kampen worden verdeeld en politieke en maatschappelijke tegenstellingen worden uitvergroot.

Beide argumenten gaan uit van een dominante eigenschap van referenda: een dichotome keuze waarbij de kiezer wordt geacht voor of tegen het nieuwe beleid te zijn. In de praktijk blijkt dat vaak problematisch: kiezers zijn zelden helemaal voor of tegen, en een kunstmatige tweedeling kan de verhoudingen tussen burgers en volksvertegenwoordigers onnodig op scherp zetten. Hoewel een voor-tegen stemming verreweg de meest voorkomende variant is voor referenda, kan de keuze ook uit meerdere of tenminste concretere opties bestaan. Hierdoor kunnen referenda veel constructiever worden ingezet.

Voor (mits) of tegen (tenzij)   

De onderwerpen die in een referendum ter stemming komen, omvatten slechts zelden dusdanig eendimensionale onderwerpen dat een kiezer er volledig voor of tegen zal zijn. Vaak gaat het om beleidspakketten met veel verschillende facetten, zoals nieuw woningbeleid, infrastructurele plannen of afvalbeleid. Dit kan kiezers voor een lastige afweging plaatsen om over het totaal één stem uit te brengen. Uit onderzoek blijkt dat kiezers in geval van twijfel of onzekerheid meer geneigd zijn om conservatief en dus tegen te stemmen. Bovendien kunnen verschillende maatregelen bij verschillende groepen kiezers op weerstand stuiten; zo kan een collectieve tegenstem verhullen voor welke afzonderlijke maatregelen meerderheidssteun bestaat – dat kan zelfs voor alle maatregelen gelden.

Uit een simulatiestudie rondom het nationale referendum over de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten in 2018 blijkt dat steun voor behoud van de oude wetgeving lager was dan steun voor een aangepaste variant van nieuw beleid – ondanks de collectieve tegenstem in het werkelijke referendum. In een gesimuleerd meerkeuzereferendum was er ruime meerderheidssteun voor de nieuwe wetgeving onder de voorwaarde dat onafhankelijk toezicht beter zou worden geborgd. Een collectieve tegenstem kan dus lang niet altijd worden opgevat als noodrem tegen nieuw beleid op zich, maar richt zich eerder op de voorgestelde invulling ervan.

Constructieve variaties op het correctief referendum

Bij correctieve referenda verzamelen burgers handtekeningen om een stemming over nieuw beleid af te dwingen. In referendumverordeningen zijn de voorwaarden en procedures hiervoor vastgelegd. Hoe kunnen we deze referenda binnen die juridische kaders constructiever inrichten, zodat inwoners kritisch meedenken met volksvertegenwoordigers in plaats van hun voorstellen enkel af te straffen? Er zijn twee voor de hand liggende oplossingsrichtingen: het referendum kan gaan over een gecontesteerd onderdeel van het beleidsvoorstel, of initiatiefnemers kunnen alternatieve wetgeving aandragen die hun bezwaren adresseert.

Oplossing 1: Deelstemmingen

De referendumverordening kan regelen dat burgers een specifiek onderdeel van een beleidsvoorstel kunnen aanvechten (selectief verwerpen). Het kan hierbij bijvoorbeeld gaan om specifieke beslispunten in een raadsbesluit of delen van een door de Provinciale Staten genomen besluit, zoals momenteel wordt voorzien in de referendumverordeningen van de gemeente Houten en de Provincie Limburg. Een dergelijke mogelijkheid komt tegemoet aan het advies van de Staatscommissie Parlementair Bestel om correctieve referenda ook over onderdelen van wetgeving mogelijk te maken. Dit zou “het instrument preciezer en daarmee geschikter maken voor een weloverwogen afweging” en daardoor “in lijn zijn met het kernpunt van het bindend correctief referendum: de mogelijkheid van correctie van een specifiek inhoudelijk punt van politieke besluitvorming”(p.147).

Oplossing 2: Burgerlijk tegenvoorstel

Een andere mogelijkheid is om initiatiefnemers de kans te geven een alternatief aan te dragen (constructief tegenwerpen). De referendumverordening van Amsterdam biedt de mogelijkheid dat initiatiefnemers een tegenvoorstel doen in reactie op een raadsbesluit. Na het verzamelen van 10.000 handtekeningen bespreekt de raad het tegenvoorstel. Neemt de raad het tegenvoorstel over, dan vindt er geen referendum plaats. Zo niet, dan stemmen kiezers in een referendum over zowel het raadsvoorstel als het burgerlijk tegenvoorstel. Diverse Zwitserse kantons benutten deze variant, daar ook wel het Konstruktives Referendum genoemd, met als belangrijk verschil dat het Zwitserse stembiljet ook de mogelijkheid biedt om tegen beide voorstellen te stemmen – een klein hiaat in de verder innovatieve Amsterdamse procedure. Procedures voor burgerinitiatieven op lokaal en regionaal niveau in Duitsland gaan nog een stap verder in de afstemming tussen initiatiefnemers en volksvertegenwoordigers, die al na een kleiner aantal handtekeningen met elkaar om tafel gaan. De gemeenteraad of het deelstaatparlement kan daarbij ook wijzigingen voorstellen. Komen volksvertegenwoordigers en initiatiefnemers tot een overeenstemming, dan vindt er geen aanvullende handtekeningeninzameling voor een referendum plaats.

Leren en experimenteren

Praktijkervaringen in Houten, Limburg en Amsterdam zullen moeten uitwijzen hoe goed de alternatieve procedures daar werken, met de belangrijke kanttekening dat het doorgaans enige tijd nodig heeft voordat inwoners en volksvertegenwoordigers zich de nieuwe procedures eigen maken. Dat vraagt om een proces van herhaaldelijk uitproberen, gezamenlijk leren en tussentijds aanscherpen. Daarbij zijn naast een goede juridische inbedding van de referendumprocedures ook diverse randvoorwaarden van belang. Allereerst gaat het om heldere communicatie over de aanvraagprocedure en voldoende ambtelijke ondersteuning voor initiatiefnemers. Zeker bij het aanvechten van onderdelen van wetgeving en het opstellen van een tegenvoorstel kan niet van inwoners worden verwacht dat zij hiervoor alle noodzakelijke kennis in huis hebben.

Ook goede informatievoorziening rondom de referendumstemming is van essentieel belang voor kiezers om een weloverwogen keuze te maken. In landen met een lange referendumtraditie zoals Zwitserland is het gebruikelijk dat kiezers een informatieve brochure thuis ontvangen met informatie over het wetsvoorstel, voor- en tegenargumenten en een toelichting van de wetgever. Een groot deel van de kiezers – tot wel 90% op complexe onderwerpen – benut de brochure in meer of mindere mate voor informatie en meningsvorming. Een verdergaande stap zou zijn om een dergelijke brochure te laten opstellen door een burgerberaad dat zich voorafgaand aan de stemming buigt over het onderwerp en de voor- en tegenargumenten. Dit is al sinds 2008 gebruikelijk in Amerikaanse staten zoals Oregon, en recentelijk is hiermee ook in Scandinavië en Zwitserland volop geëxperimenteerd.

De optimale situatie: spaarzaam gebruik van een geoliede noodrem

Ook voor nationale referendumwetgeving kunnen we van deze internationale en lokale innovaties leren. Als de grondwetswijziging in tweede lezing een bindend correctief referendum in beginsel mogelijk maakt, moeten de precieze voorwaarden en procedures nog worden vastgelegd in een uitvoeringswet. Dat biedt een uitgelezen kans om niet alleen te debatteren over handtekeningen- en geldigheidsdrempels maar ook over de mogelijkheden om het referenduminstrument constructiever in te richten.

Hoewel het beste referendum – in de woorden van oud-politicus Pechtold – misschien nog altijd het niet-gehouden referendum is, omdat maatschappelijke input vooraf heeft gezorgd voor breed gedragen beleid dat referenda overbodig maakt, is het aanbieden van constructieve variaties op correctieve referenda een welkome stap ter verbetering van de noodremfunctie. Die noodrem is en blijft een kernkarakteristiek van het correctief referendum, dat zich aan het einde van een beleidstraject positioneert. Aanvullende vormen van burgerparticipatie, zoals vormen van overleg en inspraak eerder in het beleidstraject, kunnen zorgen voor een betere afstemming tussen samenleving en volksvertegenwoordiging omtrent beleidsvoorkeuren, zodat de noodrem niet vaak hoeft te worden ingezet.