Het Europese Hof van Justitie als hoeder van de Nederlandse democratie?

Wie zich afvraagt welke instantie in Europa de hoeder van de democratie is, denkt waarschijnlijk al snel aan het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Bekend is bijvoorbeeld de uitspraak van het Straatsburgse Hof over de Turkse Welzijnspartij, waarin het Hof criteria voor partijverboden formuleerde. Inmiddels echter spreekt ook het Hof van Justitie van de Europese Unie zich uit over de democratie. Terwijl zijn jurisprudentie over de waarden van de Unie aanvankelijk alleen betrekking had op de rechtsstaat, heeft het Luxemburgse Hof zich onlangs in twee uitspraken gebogen over de eisen die de democratie stelt aan nationale wetgeving over partijlidmaatschap. Hoewel beide uitspraken niet direct relevant zijn voor Nederland, heeft het Hof daarmee de basis gelegd voor een jurisprudentiële ontwikkeling die in de toekomst wel degelijk gevolgen kan hebben voor de inrichting van de democratie in ons land.

De rechtspraak van het Hof over de rechtsstaat

Het Hof van Justitie heeft zich de afgelopen jaren in een serie uitspraken opgeworpen als hoeder van de rechtsstaat in de lidstaten. Dit gebeurde met name in reactie op maatregelen van de Poolse regering die de onafhankelijkheid van de Poolse rechterlijke macht ondermijnden. De Europese Unie (EU) bezit geen wetgevende bevoegdheid ten aanzien van de rechterlijke macht in de lidstaten. Het EU-Verdrag bepaalt slechts dat de lidstaten voorzien in daadwerkelijke rechtsbescherming als het gaat om de toepassing van het Unierecht. Uit deze bepaling heeft het Hof allerlei eisen ten aanzien van de rechterlijke macht afgeleid, vooral wat betreft de onafhankelijkheid ervan.

In zijn uitspraken presenteert het Hof deze eisen als verplichtingen die voortvloeien uit het beginsel van daadwerkelijke rechtsbescherming, waarbij dit beginsel op zijn beurt een concretisering is van de rechtsstaat als een van de waarden waarop de Unie berust. Deze waarden – naast de rechtsstaat onder meer de democratie en respect voor mensenrechten – behoren volgens het Hof tot ‘de wezenlijke identiteit van de Unie als gemeenschappelijke rechtsorde’. De eisen die het Hof heeft geformuleerd, staan dus niet op zichzelf, maar vormen een uitwerking van de waarden van de Unie, die niets minder dan de identiteit van de Unie uitmaken.

Bekritiseerde lidstaten stellen in dit verband dat de Unie niet gaat over de nationale rechterlijke macht, omdat zij hun bevoegdheid ten aanzien daarvan nooit hebben afgestaan aan de Unie. Het Hof weerlegt dit argument door aan te geven dat dit laatste inderdaad zo is, maar dat de lidstaten ‘bij de uitoefening van deze bevoegdheid de verplichtingen in acht moeten nemen die voor hen voortvloeien uit het Unierecht’. De gedachte hierbij is dat deze verplichtingen niet berusten op de uitoefening van een wetgevende bevoegdheid, maar rechtstreeks volgen (‘voortvloeien’) uit de waarden en beginselen die zijn opgenomen in de Verdragen.

De uitspraken van het Hof over de democratie

Het Hof heeft zich onlangs in eenzelfde redeneertrant uitgelaten over de democratie als waarde van de Unie. De betreffende uitspraken zijn gedaan in het kader van inbreukprocedures die de Europese Commissie was gestart tegen Polen en Tsjechië vanwege hun nationale wetgeving die het lidmaatschap van politieke partijen beperkt tot staatsburgers. Het Hof oordeelde dat deze wetgeving in strijd is met Unierecht, nu het Werkingsverdrag bepaalt dat Unieburgers die in een andere lidstaat wonen bij lokale en Europese verkiezingen actief en passief kiesrecht bezitten ‘onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat’. Polen en Tsjechië betoogden dat mobiele Unieburgers zich nog steeds verkiesbaar kunnen stellen zonder lidmaatschap van een politieke partij, zodat hun passief kiesrecht is gewaarborgd. De Commissie daarentegen stelde dat de uitsluiting van het partijlidmaatschap de kansen van niet-staatsburgers om te worden verkozen aanzienlijk vermindert, en dat dit de effectieve uitoefening van hun passief kiesrecht belemmert. Het Hof ging hierin mee.

Het Hof legt de reikwijdte van het passief kiesrecht – en daarmee ook van het verbod om in dit verband onderscheid te maken op grond van nationaliteit – dus ruim uit. Dit recht betreft niet alleen de formele mogelijkheid om te worden verkozen, maar omvat ook alle middelen die daaraan kunnen bijdragen, zoals partijlidmaatschap.

Ter onderbouwing van deze ruime uitleg verbindt het Hof het passief kiesrecht met het beginsel van representatieve democratie, waarvan het Verdrag bepaalt dat de werking van de Unie daarop is gebaseerd. Het Hof presenteert dit beginsel als een concretisering van de democratie als EU-waarde. Politieke partijen hebben onder meer tot doel om kandidaten voor te dragen voor verkiezingen. Daarom vervullen ze volgens het Hof ‘een essentiële functie in het stelsel van representatieve democratie’. Hieruit volgt volgens het Hof dat het lidmaatschap van een politieke partij ‘wezenlijk bijdraagt [aan] de daadwerkelijke uitoefening van het passief kiesrecht’. Als lidstaten mobiele Unieburgers uitsluiten van het lidmaatschap van politieke partijen maakt dit hun verkiezing weliswaar niet geheel onmogelijk, maar brengt het hen wel in een minder gunstige positie dan de eigen onderdanen. Dit verschil in behandeling is verboden.

Het Hof maakt ook korte metten met het argument van Polen en Tsjechië dat de betwiste nationale wetgeving is bedoeld om hun politieke en constitutionele bestel te beschermen, waarbij dit bestel de uitdrukking vormt van hun nationale identiteit, die de Unie volgens het Verdrag moet respecteren. Volgens het Hof kan er geen sprake zijn van ondermijning van de nationale identiteit als van een lidstaat slechts wordt geëist dat het voldoet aan de verplichtingen die voortvloeien uit de beginselen die een concretisering vormen van de waarden van de Unie. Het Hof pareert het beroep op de nationale identiteit dus met een beroep op de waarden van de Unie, die ‘ten volle’ moeten worden toegepast.

Unierechtelijke eisen aan de Nederlandse democratie?

Met de twee uitspraken over de Poolse en Tsjechische wetgeving heeft het Hof een kader gecreëerd voor toekomstige jurisprudentie over de eisen waaraan de democratie in de lidstaten – waaronder Nederland – moet voldoen. De duiding van de waarden van de Unie als bron van beginselen waaruit concrete verplichting voortvloeien, biedt het Hof een principiële rechtvaardiging voor rechtsvorming gericht op het realiseren van deze waarden, waaronder de democratie. Duidelijk is dat het Hof zich nauwelijks laat afschrikken door argumenten over beperkte bevoegdheden of respect voor nationale identiteit.

Het is goed denkbaar dat de jurisprudentielijn die het Hof heeft ingezet op termijn noopt tot aanpassing van de losse en vrije manier waarop wij in Nederland omgaan met het democratische proces en politieke partijen. Politieke partijen worden in ons land beschouwd als private verenigingen en zijn nauwelijks gereguleerd. Waar het in de twee uitspraken door het Hof ging om een negatieve verplichting voor de lidstaten om mobiele Unieburgers niet uit te sluiten van partijlidmaatschap, zou dezelfde redeneertrant kunnen leiden tot een positieve verplichting voor de lidstaten om partijlidmaatschap effectief te faciliteren. Het Hof zet immers sterk in op het recht van Unieburgers om daadwerkelijk hun passief kiesrecht te kunnen uitoefenen.

Zo bezien roepen de uitspraken van het Hof onder meer de vraag op of partijen waar burgers geen lid van kunnen worden wel verenigbaar zijn met het Unierecht. De partij in Nederland die bij de laatste nationale verkiezingen de meeste stemmen haalde, de PVV, heeft slechts één lid (Geert Wilders) en lidmaatschap door anderen is uitgesloten. Volgens het Hof draagt partijlidmaatschap echter wezenlijk bij aan de daadwerkelijke uitoefening van het passief kiesrecht. Op basis van een positieve verplichting voor de lidstaten om te verzekeren dat burgers hun passief kiesrecht voor de lokale en Europese verkiezingen daadwerkelijk kunnen uitoefenen, zou dan ook kunnen worden betoogd dat het hier gaat om een ongerechtvaardigde beperking van dit recht.

Inmiddels wil de Nederlandse regering een Wet op de politieke partijen vaststellen. De erkenning die hieruit blijkt van de cruciale rol die politieke partijen in ons democratische bestel spelen, lijkt aan te sluiten bij de opvattingen van het Hof. In de memorie van toelichting benadrukt de regering echter het belang van terughoudendheid bij het reguleren van politieke partijen. Deze terughoudendheid blijkt onder meer uit het feit dat de voorgestelde wet bijvoorbeeld geen interne partijdemocratie eist, maar alleen transparantie over de interne organisatie. Het is de vraag of dit, bezien vanuit het Unierecht, voldoende is voor het effectief waarborgen van het passief kiesrecht binnen de EU.

Terwijl de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel veelvuldig refereert aan het EVRM, blijft het Unierecht als constitutioneel kader voor het kiesrecht – in elk geval voor wat betreft de lokele en Europese verkiezingen –  ongenoemd. De uitspraken van het Hof maken duidelijk dat dit niet langer vanzelfsprekend is. Uiteraard blijft het afwachten in hoeverre het Hof daadwerkelijk steeds specifiekere eisen zal gaan stellen aan de democratie in de lidstaten. Wel doet de waardenjurisprudentie van het Hof vermoeden dat het Hof hier in elk geval nog niet zijn laatste woord over heeft gesproken. De Nederlandse wetgever doet er daarom goed aan om voortaan nadrukkelijk rekening te houden met eventuele Unierechtelijke eisen ten aanzien van het democratische proces en politieke partijen.