Het jaarverslag 2020 van de raad van state: voeding aan gezond wantrouwen

Het Jaarverslag 2020 van de Raad van State bevat een uitvoerige beschouwing van ‘s Raads vice-voorzitter over “Het onderhouden van vertrouwen”. Geen gemakkelijk onderwerp. Net als bijvoorbeeld het woord duurzaamheid wordt het woord vertrouwen zo vaak en zo onbestemd gebezigd, dat het al gauw een platitude is. Terughoudend gebruik is dus verstandig. Dit bovendien omdat de aanwezigheid van vertrouwen de normale situatie is (in een democratische rechtsstaat, en daargelaten mensen met een onhandig karakter als gevolg van hechtingsproblematiek of een tekort aan oxytocine). In dat licht is het woord “onderhouden” in de titel goed gekozen. Dat het ontbreken van vertrouwen de uitzonderingssituatie is, wordt trouwens – het is een paradox – bevestigd door het feit dat er in media en de politiek aanzienlijk meer aandacht is voor wat vertrouwen schaadt dan voor wat vertrouwen bevestigt en versterkt. Waarom bijvoorbeeld niet eens een parlementaire enquête naar iets wat de overheid verrassend goed heeft gedaan?

Gezien de corona-crisis en de kinderopvangtoeslagenaffaire is voor een bespiegeling in het verslag over het jaar 2020 over het onderwerp vertrouwen veel te zeggen. Dit met de aantekening dat elk ander jaar eveneens overheidsgedragingen kent die een dergelijke reflectie waard zijn. Meerdere passages in de beschouwing van ‘s Raads vice-voorzitter zouden daarom ook in voorafgaande en toekomstige jaarverslagen niet misstaan.

In de beschouwing wordt opgemerkt dat “het belang van vertrouwen is als staaldraad in de twee pijlers waarop de democratische rechtstaat rust”: “legitimiteit” en “slagkracht” (dit laatste overtreft nog ‘slagvaardigheid’). Er wordt geen omschrijving van het begrip vertrouwen gegeven. Duidelijk is dat het vooral om vertrouwen in de zin van ‘confidence’ ofwel ‘system trust’ gaat, en niet om vertrouwen zoals dat bestaat in intermenselijke relaties. Terecht wordt er herhaaldelijk van “overheden” gesproken, en niet steeds van ‘de’ overheid. Dat het vertrouwen van burgers in de verschillende onderdelen van de overheid flink uiteenloopt, komt helaas niet uit de verf. Jammer is ook dat het vertrouwen tussen deze onderdelen onderling, behoudens waar gesproken wordt van slagvaardigheid van de overheden gezamenlijk, niet aan bod komt. Maar de beschouwing is er amper minder lezenswaard om.

Van sociaal psychologen heb ik opgestoken dat het bij vertrouwen gaat om percepties – die als zodanig ‘waar’ zijn – van ‘performance’, ‘benevolence’ en ‘integrity’. In de beschouwing wordt rechtstreeks bij deze drie aspecten aangesloten. Zo betreft de pijler “slagkracht” het aspect ‘performance’. Dit aspect is samen met het aspect ‘benevolence’ aan de orde in een paragraaftitel: “Overheden die leveren, met oog voor burgers”. Het aspect ‘integrity’ krijgt met name aandacht waar in de beschouwing wordt ingegaan op het belang van openheid (in relatie tot deskundigheid; een begrip dat ook aan ‘performance’ is te relateren).

Evident is dat in de kinderopvangtoeslagenaffaire geen sprake was van welwillendheid en het voldoende rekening houden met belangen van burgers (‘benevolence’) en evenmin van eerlijkheid en transparantie (‘integrity’). Voor wat betreft ‘performance’ blijft de beschouwing steken in algemeenheden zoals het belang van “slagkracht” en “deskundigheid” en het gegeven dat lang niet alles maakbaar is (bovendien, zo voeg ik toe, is het doenvermogen van de overheid begrensd). Voor het Jaarverslag 2021 wijs ik reeds op het gebrek aan ‘performance’ in de nasleep van de kinderopvangtoeslagenaffaire: het lukt niet om de Catshuisregeling op tijd uit te voeren.

In de beschouwing wordt gek genoeg gezwegen over een andere casus waarin het vertrouwen tussen burgers en de rijksoverheid een enorme scheur heeft opgelopen: de kwestie van de Groningse gaswinningsschade. Voor deze casus geldt dat het ook in het jaar 2020 schortte aan ‘performance’: na jaren van aanprutten was voor wat betreft de versterking van gebouwen ook het jaar 2020 niet het jaar van de uitvoering. Daarmee werd wederom een belofte gebroken, wat afbreuk doet aan de ‘integrity’.

Bespiegelingen van ‘s Raads vice-voorzitter zijn steevast mild en keurig. Ergens is dat jammer. Het is mooi dat in de beschouwing wordt geconstateerd dat het toeslagensysteem “was gebouwd op vertrouwen aan de ‘voorkant’, maar […] vaak tot wantrouwen aan de ‘achterkant’ [leidde].” De vraag is echter of hier niet meer aan de hand is, namelijk een bepaald selectief gebrek aan vertrouwen van de overheid in de burger.

In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet wordt Confucius aangehaald: “Een overheid heeft drie zaken nodig: wapens, voedsel en vertrouwen. Vertrouwen is daarbij het laatste dat verloren mag gaan.” De wetgever blijkt in het bijzonder het vertrouwen in de ‘initiatiefnemer’ te bedoelen, die volgens hem ruim baan verdient. In het sociale domein is het heel anders gesteld. Niks Confucius. Wel een wet met een naam die getuigt van wensdenken, de Participatiewet, om er toch iets moois van te maken. Tsja, de een is een ‘winner’, met uitdagingen en kansen; de ander een ‘loser’, een kostenpost waarmee weinigen zich willen vereenzelvigen en bezighouden (een van de redenen waarom de kinderopvangtoeslagenaffaire zo laat boven water kwam). Aan het tijdperk van het neoliberalisme lijkt echter een eind te komen. Binnenkort heten initiatiefnemers weer gewoon vergunningaanvrager of ondernemer (en uitkeringsgerechtigden eindelijk ‘participant’). Minder neoliberalisme zal gunstige consequenties kunnen hebben voor het vertrouwen in de overheid.

Als ‘de’ overheid de boodschap van ‘s Raads vice-voorzitter over “leveren, met oog voor burgers”, “open, deskundig en aanspreekbaar zijn” en “eerlijk en open communiceren” serieus neemt, hoeven we niet te vrezen dat de uitzonderingstoestand van overheersend wantrouwen aanbreekt. Dit laat onverlet dat als grondhouding ‘mistrust’, in de betekenis van gezond wantrouwen, mij het meest aanspreekt. Bepaalde vraagstukken waarvoor overheid en samenleving staan zijn nu eenmaal zo complex, dat ‘performance’, ‘benevolence’ en ‘integrity’ verre van vanzelfsprekend zijn. Daarbij is van betekenis dat scoren op het ene vertrouwensaspect afbreuk kan doen aan een ander -aspect. Voor bijvoorbeeld de energietransitie, waaronder het realiseren van meer windenergieproductie op land, kan men dit zelf invullen. Laten we echter niet somberen, maar ons alvast verheugen op eindelijk de eerste parlementaire enquête naar iets wat de overheid verrassend goed heeft gedaan. Ik tip, vooral om redenen van “slagkracht” (‘performance’), de implementatie van die Omgevingswet.