Het nóg vrijere mandaat van zetelrover/afsplitser Nilüfer Gündoğan

Opnieuw splitste zich een Kamerlid van de oorspronkelijke fractie af. Na ophef over beschuldigingen van grensoverschrijdend gedrag, werd Kamerlid Gündoğan uit de fractie van Volt gezet, waarna ze aankondigde haar Kamerzetel niet op te geven en op eigen houtje verder te gaan. Dat heeft tot gevolg dat de Tweede Kamer momenteel twintig (20!) fracties/groepen telt. Dat grote aantal maakt het functioneren van de Kamer moeizamer: allemaal krijgen ze spreektijd bij debatten, en het vinden van meerderheden of sluiten van compromissen in de Kamer wordt er daardoor niet eenvoudiger op. Ik schreef er eerder over in het Tijdschrift voor Constitutioneel Recht. Hier bouw ik op dat artikel voort.

Sommigen redeneren dat wanneer een lid van een fractie besluit de fractie te verlaten, het lid geen aanspraak zou moeten kunnen maken op behoud van de zetel. ‘Zetelroof’, de term is sprekend, zou niet moeten kunnen! Maar ja: het individuele en vrije mandaat van een Kamerlid, vastgelegd in die verdraaid lastig te wijzigen Grondwet (*zucht*), laat het nu eenmaal toe. Een logische vervolgvraag is dan: wat houdt dat individuele en vrije mandaat van Nilüfer Gündoğan precies in? Lastig is dat de Grondwet er niet uitdrukkelijk over rept. Een aantal bepalingen veronderstelt in ieder geval het bestaan van zo’n mandaat op een nogal impliciete manier.

Allereerst is daar artikel 50: de beide Kamers der Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk. De opname ervan in de Grondwet van 18145 maakte destijds duidelijk dat de Staten-Generaal van het nieuwe koninkrijk niet langer een verzameling waren van vertegenwoordigers van de soevereine gewestelijke Staten, die met een last van die Staten aan de vergaderingen deelnamen. Vandaag betekent vertegenwoordiging in de zin van artikel 50 in ieder geval het behartigen van het algemeen belang. Kamerleden zetelen – althans volgens de Grondwet – dus niet om het belang van de ‘eigen’ kiezers te dienen, en ook niet voor het belang van hun partij of fractie.

Artikel 50 Grondwet is nauw verbonden met artikel 67, derde lid Grondwet, dat bepaalt dat de leden van de beide Kamers stemmen zonder last. Kamerleden doen hun vertegenwoordigende werk dus autonoom, zonder gebonden te zijn aan opdrachten van hun achterban, partijverband of fractie, en bepalen hun standpunten steeds op basis van de eigen kennis en ervaring.

Wat een vrij mandaat inhoudt blijkt ook uit de op artikel 60 Grondwet gebaseerde eed van zuivering die Kamerleden bij hun ambtsaanvaarding uitspreken. Zo belooft een Kamerlid zijn keuzes en standpunten niet te laten bepalen door enige belofte of gunst, in het verleden gedaan of verleend, dan wel in de toekomst te doen of te verlenen. De bedoeling daarvan is de onafhankelijkheid van een Kamerlid te waarborgen. In de politieke werkelijkheid blijkt deze grondwettelijk veronderstelde onafhankelijkheid begrensd te worden door het fenomeen politieke partij: bij het aanvaarden van een plek op een kandidatenlijst en, na verkiezing, een Kamerzetel, wordt het betreffende lid geacht in politieke zin gebonden te zijn aan het partijprogramma, aan het verkiezingsprogramma, eventueel ook aan een regeerakkoord en aan de standpunten van de fractie – ook al is er geen sprake van een juridische binding.

Verder blijkt het individuele karakter van dat vrije mandaat uit de bepaling in de Grondwet over het aanvragen van hoofdelijke stemming (artikel 67, vierde lid Grondwet). Daarmee kan elk Kamerlid de overige leden dwingen kleur te bekennen en zich niet te verschuilen achter een fractiestandpunt.

Voorts kan elk lid mondeling of schriftelijk inlichtingen vragen aan ministers en staatssecretarissen en zo de controlerende taak uitoefenen (artikel 68 Grondwet).

Tenslotte kan elk lid van de Tweede Kamer initiatiefwetsvoorstellen bij de Kamer aanhangig maken en bij de behandeling van wetsvoorstellen amendementen indienen (respectievelijk artikel 82, derde lid, en artikel 84 Grondwet).

Kort samengevat: elk Kamerlid vertegenwoordigt het gehele Nederlandse volk en heeft daartoe de vrijheid uit te drukken wat hij of zij zelf vindt van politieke kwesties, door mondelinge en schriftelijke vragen te stellen, te stemmen over besluiten die de Kamer neemt en door in de totstandkoming van wetgeving een eigen inbreng te hebben. Verder garandeert de Grondwet over het vrije en individuele mandaat niets, en de beide Kamers kunnen dus, binnen de grondwettelijke en wettelijke kaders, zelf hun organisatie en werkzaamheden regelen, met inbegrip van het functioneren van Kamerfracties.

De werkgroep Fractievorming, die in 2016 actief was, adviseerde in haar rapport aan de Tweede Kamer om tijdens de zittingsperiode van de Kamer afgesplitste leden niet langer als fracties te beschouwen, maar uitsluitend als groep aan te duiden. Dat advies is destijds overgenomen. En er is nu dus sprake van de ‘Groep Gündoğan’.

Ook werden in 2017 de financiële spelregels gewijzigd door middel van een aantal wijzigingen van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer, alsmede enkele kleine aanpassingen in de Regeling financiële ondersteuning fracties Tweede Kamer. Het voornaamste gevolg van die aanpassingen was dat afgesplitste Kamerleden – groepen – geen middelen meer ontvangen waarmee zij persoonlijke medewerkers kunnen betalen. Natuurlijk behoudt elk lid wel gewoon de eigen geldelijke voorziening op basis van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer. Ook behouden leden een eigen werkruimte en kunnen zij gebruik blijven maken van de ondersteunende diensten van de Kamer. Ten slotte ontvangen afsplitsers die een nieuwe groep vormen geen fractievoorzitterstoelage (artikel 12, eerste lid, van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer), zelfs niet wanneer de betreffende groep uit meer dan één Kamerlid bestaat (zie artikel 5.1 Reglement van Orde TK).

Gaat de Groep Gündoğan er dus op achteruit? Dat ligt er maar aan hoe je het bekijkt. Afsplitsers krijgen in ieder geval nog steeds spreektijd in elk debat, die ze als fractielid daarvóór – afgezien van de mogelijkheid om interrupties te plegen – niet hadden. Bij de vaststelling van de spreektijden in het RvO (art. 8.13) worden fracties en groepen gelijk behandeld: spreektijd naar omvang. En afsplitsers ontvangen dan niet langer financiële middelen voor persoonlijke ondersteuning, maar kunnen blijven gebruikmaken van de ondersteunende diensten van de Kamer. En ook zonder de extra vergoeding voor het fractievoorzitterschap ontvangt een afgesplitst Kamerlid nog altijd een behoorlijke toelage – gewoonlijk de toelage die hij of zij daarvoor ook al had. Er zijn natuurlijk nog andere maatregelen denkbaar die afsplitsing zouden ontmoedigen, zoals het uitsluiten van fractieverlaters van het lidmaatschap van vaste Kamercommissies of andere commissies, het beperken van de mogelijkheid tot het indienen van moties en het plegen van interrupties tijdens plenaire debatten of zelfs verdergaande beperkingen van de spreektijd. Ook daarvoor geldt mijns inziens dat die in beginsel niet zouden raken aan het vrije en individuele mandaat van een Kamerlid, zoals de Grondwet dat bedoelt – waarmee ik overigens niet zeg dat het allemaal verstandige ideeën zouden zijn. Het ontmoedigen van afsplitsing van bestaande fracties, op welke manier dan ook, zal wel leiden tot verschillen tussen ‘echte’ fracties en afgesplitste groepen, en tussen individuele Kamerleden. Maar zoals gezegd, bepaalt de Grondwet niet dat alle Kamerleden gelijke rechten dienen te hebben. Bovendien zijn er in de praktijk allang verschillen tussen Kamerleden, deels juist als gevolg van de rol van politieke partijen en Kamerfracties. Grotere fracties hebben ervaren woordvoerders voor belangrijke portefeuilles en ‘backbenchers’ die zich bezighouden met ‘lichtere’ onderwerpen. Ook de financiële positie van Kamerleden verschilt in de praktijk, omdat er partijen zijn die van (onder meer) Kamerleden een deel van hun vergoeding als bijdrage aan de partijkas verlangen, of zelfs de wettelijke toelage geheel aan de partij laten overmaken en vervolgens een – aanzienlijk lagere – vergoeding uitkeren.

Een enigszins op zichzelf staande kwestie is, of het wel zo gelukkig is dat deze zaken nu vrijwel geheel in het Reglement van Orde en in andere regelingen van de Kamer zijn neergelegd. In beginsel kan dat natuurlijk, want volgens artikel 72 Grondwet kan de Kamer haar eigen werkwijze regelen. Toch zou ik zeggen dat voor het vastleggen van de rechten van fracties, groepen en individuele Kamerleden een wettelijke regeling geschikter zou zijn. De wetsprocedure omvat enkele waarborgen die kunnen voorkomen dat een toevallige Kamermeerderheid de rechten van kleine groepen of individuele Kamerleden te ver uitholt. Nu hebben we nog geen wet die het functioneren van politieke partijen en Kamerfracties in algemene zin regelt. In 2019 kondigde de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan dat een Wet op de politieke partijen tot stand zou worden gebracht. Daarin zouden onder meer delen van de Kieswet, nieuwe regels over partijfinanciering en financiële transparantie en een regeling voor een nieuw toezichtsorgaan worden samengebracht. Wellicht zou daarin ook een en ander kunnen worden opgenomen over het functioneren en de financiering van fracties en groepen. Op dit moment is er echter nog geen concreet wetsvoorstel.

Afsplitsing heeft een belangrijk voordeel: het levert de fractieverlater een écht vrij en individueel mandaat op; een mandaat zoals het ooit, in de vroege negentiende eeuw, was bedoeld, zonder partijpolitieke restricties en knellende fractiediscipline, met gegarandeerde spreektijd in elk Kamerdebat. Het is bovendien een uitgelezen mogelijkheid om tot de volgende Kamerverkiezingen zichtbaar te zijn als volksvertegenwoordiger en zo een vliegende start te geven aan een eigen politieke beweging. Eenvoudig is zoiets natuurlijk niet. Maar dat doet niet af aan het feit dat afsplitsers – of, afhankelijk van het gekozen perspectief, ‘zetelrovers’ – een nóg vrijer individueel mandaat verkrijgen.