Het nut van de Eerste Kamer

Nu het huidige kabinet geen meerderheid heeft in de Eerste Kamer laait het debat weer op of de Eerste Kamer een meerwaarde heeft of beter kan worden afgeschaft. Verschillende (voormalige) senatoren beweren dat de Eerste Kamer niet het werk van de Tweede Kamer over moet doen. Dat is een zinvolle opvatting. De Grondwet biedt echter ruimte om daarvan af te wijken.[1]

In de Nederlandse  democratische rechtstaat is veel aandacht voor de representatieve kant en de vraag hoe burgers beter bij de democratische processen betrokken kunnen worden. Een andere kant is dat alle actoren van de rechtstaat, zoals politieke partijen, regering en parlement, een duidelijke taak hebben en ervoor zorgen dat geen van de andere actoren te machtig wordt. Men spreekt in dat verband wel van ‘checks and balances’ en ‘macht en tegenmacht’.

De Eerste Kamer als een ‘kamer van reflectie’ past bij die tweede opvatting. Het gaat dan om een Eerste Kamer waar niet de politieke waan van de dag regeert, maar waar wetten veeleer technisch worden getoetst. “Kerntaak van de Eerste Kamer is de kwaliteit van de wetgeving te toetsen op rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid” aldus de Eerste Kamer zelf. Samen met haar zou ik willen dat haar besluitvorming inderdaad alleen hierom draait.

Van de laatste keer dat ik in de Eerste Kamer was, alweer veel jaren geleden, herinner ik me  de overlegkamer, een oude salon, inclusief pijpenrek voor 75 pijpen. Dat beeld past een beetje  bij het beeld van de Eerste Kamer als ‘kamer van reflectie’, als een ‘achterkamertje’ waar  wijze – vooral – heren wetsvoorstellen aan een maatschappelijke en juridische toets  onderwerpen alvorens de Koningin haar handtekening zet en waar de politieke waan van de dag zoveel mogelijk buitengehouden wordt.

Afgezien of dat vroeger lukte, heeft de politieke waan van de dag nu wel degelijk invloed. Dat blijkt allereerst uit de samenstelling. De Eerste Kamer is geen exclusief gezelschap (meer). De eerste decennia na haar ontstaan in 1815 was de samenstelling van de  Eerste Kamer een Koninklijke bevoegdheid. Vanaf 1848 werden de leden benoemd door  Provinciale Staten, maar gekozen uit de hoogstaangeslagenen (mensen met veel geld zogezegd), om dat vanaf 1887 te verbreden met aanzienlijke ambten als hoogleraren, rechters en oud-politici. Pas in 1917 werden al dit soort beperkingen opgeheven. Toch waren er tot 1983 nog andere maatregelen die de afstand van de Eerste Kamer tot de meer zichtbare politiek (de politiek in de Tweede Kamer) bij het vormen van kabinetten, in stand hield. Dat waren dan met name de gefaseerde verkiezingen en de zesjarige zittingsduur.

Nu de Eerste Kamer, nog steeds door Provinciale Staten gekozen, in één keer vernieuwd wordt en zeker als deze kort op de verkiezing van de Tweede  Kamer volgt, wordt de band met de Tweede Kamer en het belang van een politiek gunstige meerderheid in die Eerste Kamer zichtbaarder en haalbaarder. Het is voor de partijleiders gemakkelijker zich er meer mee te bemoeien. Niet verwonderlijk dus dat de Brabantse VVD-fractie vanuit ‘Den Haag’ werd geïnstrueerd om één stem voor de PVV uit te brengen, omdat dit na een ingewikkelde berekening het gunstigste bleek te zijn voor de regeringscoalitie.

Ook in de Eerste Kamer blijkt politieke druk geen uitzondering. Ed van Thijn, acht jaar lid  van de Eerste Kamer, erkent de rol van ‘de overzijde’ (de Tweede Kamer). “Ook in de PvdA- fractie kwam het veelvuldig voor dat bij belangrijke wetsontwerpen de woordvoerders uit de  Tweede Kamer, gevraagd of ongevraagd, advies kwamen uitbrengen, tot de fractievoorzitter  aan toe.” Als jonge en ambitieuze politicus, ook die kent de Eerste Kamer voldoende, moet je dan wel stevig in je schoenen staan om niet aan die druk toe te geven, anders kan je politieke carrière op het Binnenhof wel eens snel afgelopen zijn. Overigens hebben niet alleen jonge Eerste Kamerleden belang bij een gunstig gestemde partijleiding en Tweede Kamerfractie. De afgelopen jaren hebben verschillende Eerste Kamerleden, zoals Job Cohen,  Karla Peijs, Ab Klink, Eimert Van Middelkoop, Hans Hillen en Uri Rosenthal van hun partij de stap van Eerste Kamer naar regering mogen maken.

Dergelijke bemoeienis en belangen dragen niet bij aan het buitenhouden van de politieke waan van de dag. Toch is het wel degelijk mogelijk de eerder genoemde ‘kerntaak’ van de Eerste Kamer te versterken ten koste van die politieke krachtsverhoudingen in met name de Tweede Kamer. Allereerst dient de Eerste Kamer verkiezing dan zoveel mogelijk losgekoppeld te worden van de Tweede Kamer verkiezing. Een verkiezing door gemeenteraden is te verkiezen boven een verkiezing door Provinciale Statenleden. Door het groter aantal raadsleden, ook van lokale partijen, is bemoeienis vanuit ´Den Haag´, zoals onder meer via een steminstructie, moeilijker. Bovendien is de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen hoger en wordt op lokaal niveau het al dan niet aanwezige maatschappelijk nut en effect van veel wetten beter gevoeld. Ook het weer gefaseerd verkiezen (bijvoorbeeld elke twee jaar de helft van de Eerste Kamer kiezen) kan het politieke belang dat nu bij één verkiezing sterk tot uiting komt, verkleinen.

Naast dergelijke verkiezingen moet ook de samenstelling van de Eerste Kamer de sfeer van  onafhankelijkheid ademen. Dat gebeurt echter lang niet altijd. Los van allerlei dwarsverbanden en nevenfuncties van de leden, moet ook de aanwezigheid van ambitieuze politici die voor hun verdere carrière nog teveel van de partijleiders uit de Tweede Kamer afhankelijk zijn, tot een minimum beperkt worden. Op die manier kan de Eerste Kamer de onafhankelijke kamer van reflectie zijn en blijven en op gepaste momenten geloofwaardig tegenwicht bieden aan de regering en de Tweede Kamer. Voor die taakopvatting is een Grondwetswijziging noch een Grondwetsartikel nodig. Het zijn algemene uitgangspunten van een goed functionerende democratische rechtstaat. Uiteindelijk komt het de wetgeving en de maatschappij ten goede dat beide  Kamers met hun eigen unieke kenmerken, samenstelling en toetsingskader ons belang vertegenwoordigen bij het beoordelen van wetsvoorstellen.

Dit artikel is een bewerking en actualisering van een bijdrage die eerder als opinie is verschenen

[1]Artikel 85 van de Grondwet meldt niet meer dan dat Eerste Kamer het voorstel zoals door de Tweede Kamer aan haar is gezonden ‘overweegt’.