Het recht op een eerlijk proces in een democratische rechtsstaat

De democratische rechtsstaat en het recht op een eerlijk proces in de Grondwet? Met de Moties Engels en Lokin-Sassen wordt beoogd om een algemene Grondwetsbepaling in te voeren die stelt dat de Grondwet de grondrechten en de democratische rechtsstaat waarborgt. Een van die grondrechten is het waarborgen van het recht op een eerlijk proces voor een onafhankelijk en onpartijdige (van overheidswege ingestelde) rechter in artikel 17 Grondwet. Inmiddels zijn op basis van deze twee moties, twee wetsvoorstellen ingediend en in eerste lezing aangenomen. Woensdag 17 maart 2021 zijn de eerstvolgende Tweede Kamerverkiezingen waarna de behandeling in tweede lezing zou kunnen beginnen. De twee wetsvoorstellen staan in principe los van elkaar, maar in deze blog zal hun samenhang worden besproken. Het recht op een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter is een essentieel onderdeel van de rechtsstaat. De vraag is echter of de wijziging van artikel 17 in juridische zin meer rechtsbescherming biedt.

Algemeen recht
Met de inwerkingtreding zal artikel 17 lid 1 Gw komen te luiden: “Ieder heeft bij het vaststellen van zijn rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn van een onafhankelijke en onpartijdige rechter.” De huidige formulering van artikel 17 wordt opgenomen in het tweede lid van het gewijzigde artikel 17. Met dit nieuwe artikel wordt aansluiting gezocht bij artikel 6 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.Het gewijzigde artikel gaat echter verder dan het EVRM en het Handvest. Beide artikelen erkennen geen algemeen recht op een eerlijk proces, terwijl het gewijzigde artikel 17 dit wel beoogt. Het EVRM maakt een onderscheid tussen geschillen die kunnen worden geschaard onder ‘civil rights and obligations’ en ‘criminal charges’ en geschillen over bijvoorbeeld het toelaten en uitzetten van vreemdelingen, de (on)verschuldigdheid van belastingen en de uitoefening van politieke rechten die daarbuiten vallen. Het Handvest maakt daarentegen een onderscheid tussen geschillen die worden gereguleerd door het recht van de Europese Unie en geschillen die dat niet kunnen.

Ruimere rechtsbescherming
In de praktijk blijkt de ruimere rechtsbescherming echter tegen te vallen. Indien het rechtsgeschil door het recht van de Europese Unie wordt beheerst dan is, en blijft, er een algemeen recht op een eerlijk proces gelden. Een ruimere rechtsbescherming ontstaat dus niet. Ook in geschillen die niet onder het recht van de EU en daarnaast niet onder het EVRM vallen kan de ruimere rechtsbescherming worden genuanceerd. Allereerst moet niet vergeten worden dat de nationale classificatie met betrekking tot ‘criminal charge’of ‘civil rights and obligations’ volgens het EHRM niet doorslaggevend is waardoor een ‘criminal charge’ ook betrekking kan hebben op bestuursrechtelijke boetes of tuchtrechtelijke procedures. Daarnaast heeft de Nederlandse rechter heeft de beperkte reikwijdte van artikel 6 EVRM omzeild door ook geschillen die niet vallen onder ‘civil rights and obligations’ of ‘criminal charge’ worden conform de waarborgen die aan artikel 6 EVRM ten grondslag liggen beslecht. Daarbij kan worden gedacht aan het toepassen van het rechtsbeginsel ‘equality of arms’ in het vreemdelingenrecht of procedures ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur of het rechtsbeginsel van een ‘redelijke termijn’ in belastinggeschillen.

Constitutionele toetsing
Daarnaast moet niet vergeten worden dat Nederland geen constitutionele toetsing kent door het verbod van artikel 120 Gw. Immers het recht op toegang tot de rechter en een eerlijk proces wordt nader uitgewerkt door middel van wetten in formele zin, zoals bijvoorbeeld de Wet op de rechterlijke organisatie, het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, het Wetboek van Strafvordering en de Algemene wet bestuursrecht. Verdragsrechtelijke bepalingen bieden voor burgers dus een betere bescherming, ook al zou de Grondwet in theorie een betere bescherming bieden dan deze verdragsrechten. De staatscommissie Grondwet heeft geadviseerd om zowel artikel 17 als artikel 18 van de Grondwet toetsbaar te maken. Hierdoor zouden wetten in formele zin aan artikel 17 of artikel 18 van de Grondwet kunnen worden getoetst. Dit advies van de staatscommissie Grondwet is overgenomen in het wetsvoorstel-Buitenweg. Dit wetsvoorstel is echter door de Tweede Kamer ‘vervallen’ verklaard. De staatsrechtelijke waarde van artikel 17 – zowel in de oude als de nieuwe vorm – is zonder constitutionele toetsing miniem.

Hoofdstuk 1 van de Grondwet
Met het wijzigen van artikel 17 Gw beoogt de wetgever het vertrouwen van de burger in de Nederlandse rechtsstaat en de rechtspraak te versterken door deze rechten grondrechtelijk te verankeren en de onafhankelijke rol van de rechter zichtbaar te maken. Om van een rechtsstaat te kunnen spreken moet volgens de wetgever immers voldaan worden aan het legaliteitsbeginsel, machtenscheiding, onafhankelijke rechtspraak en grondrechten. Daarmee verkiest de wetgever de materiële interpretatie van de rechtsstaat boven de formele interpretatie. Anders dan de formele interpretatie, voegt de materiële interpretatie grondrechten toe aan de rechtsstaat.

Opmerkelijk is dat het recht op een eerlijk proces wordt gewaarborgd in Hoofdstuk 1 (Grondrechten) van de Grondwet en niet in Hoofdstuk 6 (Rechtspraak). Dit lijkt triviaal, maar in de academische literatuur is er, net zoals op politiek niveau, veel discussie over welke rechten essentieel zijn voor de rechtsstaat. Wel is duidelijk dat in beide interpretaties de onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak los staat van de grondrechten. De Europese Commissie heeft onlangs het belang van de onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak nogmaals benadrukt en daarbij zorgen geuit over de positie van de rechtspraak in sommige lidstaten. Voor zowel de formele als materiele rechtsstaatconceptie is de onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak een kernelement en eist daarom een expliciete codificering in Hoofdstuk 6 van de Grondwet. De Europese Commissie heeft in het rapport over Nederland opmerkelijk genoeg geen aandacht besteed aan de twee wetsvoorstellen gebaseerd op de moties Engels en Lokin-Sassen.

Toch kan niet ontkend worden dat substantieve rechten essentieel zijn voor de toegang van burgers tot de rechter in de rechtsstaat. Immers, in de praktijk zijn er nog veel drempels: de kosten en het vereiste kennisniveau van burgers met betrekking tot het recht en de digitalisering en de bezuinigingen op de sociale advocatuur en Juridisch Loket. Deze problemen tasten de toegang tot en het vertrouwen in de rechtstaat en de onafhankelijke rechter aan. Deze drempels worden niet weggenomen door slechts het wijzigen van artikel 17. Het gewijzigde artikel 17 ziet niet op een gelijkwaardige procespositie, het recht op gelijkwaardige procesmiddelen en de kwaliteit van de rechtsbijstand. De juridische praktijk wijzigen – en niet enkel het papier – is daarom essentieel.