Het verband tussen menselijke maat, maatwerk, gelijkheid, precedentwerking en evenredigheid

Het bestuursrecht worstelt met de trits maatwerk-gelijkheid-precedentwerking. Maatwerk wordt voorgesteld als ideaal, precedentwerking als schrikbeeld en het gelijkheidsbeginsel, daar kun je niet omheen. Maar in hoeverre is maatwerk een nastrevenswaardig ideaal, is de angst voor precedentwerking terecht en wat eist het gelijkheidsbeginsel eigenlijk van de overheid?

In dit blog ga ik op zoek naar een antwoord op die vragen. Ik doe dat stap voor stap. Ik begin bij het begrip de menselijke maat, om via maatwerk, het gelijkheidsbeginsel en precedentwerking bij evenredigheid als sleutel voor mijn antwoord uit te komen.

Menselijke maat
Het begrip maatwerk wordt vaak in één adem genoemd met de menselijke maat. Een column van Marcel Levi over de menselijke maat in de gezondheidszorg bevat een prachtige omschrijving. Levi stelt kort maar krachtig dat mensen als mens en niet als nummer behandeld willen worden en niet verloren willen raken in onoverzichtelijke organisaties en processen.

Michiel Scheltema zegt in wezen hetzelfde als hij de ‘responsieve rechtsstaat’ tegenover de ‘bureaucratische rechtsstaat’ plaatst: de burger is er niet voor de overheid, maar de overheid voor de burger. De overheid moet zich in de burger verplaatsen en zich de vraag stellen: wat heeft die nodig, waar is die mee geholpen?

Wat betekent het concreet? Het centraal stellen van de menselijke maat heeft zowel consequenties voor de dienstverlening door de overheid als voor de inhoud van de besluiten die ze neemt.

Bij dienstverlening houdt de menselijke maat onder meer in dat de overheid bereikbaar en betrouwbaar is en in haar contact met de burger rekening houdt met diens doenvermogen.

Maatwerk
Voor besluitvorming betekent de menselijke maat dat je als overheid recht doet aan belangen van burgers. De UWV-strategie 2021-2025 maakt die abstracte eis heel concreet door te onderscheiden tussen ‘standaardsituaties’ en ‘complexe of afwijkende situaties’. Is sprake van een standaardsituatie, dan volstaat het om bij het nemen van besluiten de normale regels toe te passen. Maar bij complexe of afwijkende situaties is er meer nodig. Dan vergt de menselijke maat dat je maatwerk levert. Dat wil zeggen dat je bij de wijze waarop je tot een beslissing komt of een oplossing vindt voor de persoon, rekening houdt met de bijzonder kenmerken van dit individuele geval.

De ambitie om de menselijke maat toe te passen in dienstverlening en besluitvorming, kan tot allerlei vragen en dilemma’s leiden. Hoe weet je of je te maken hebt met iemand met een beperkt doenvermogen en het dus nodig is extra uitleg, ondersteuning en/of hulp te bieden? Hoe herken je of sprake is van een standaardsituatie of van een complexe of afwijkende situatie? En, als sprake is van dat laatste: wat houdt maatwerk dan precies in, en wat te doen als wet of beleid beperkingen stellen aan het maatwerk dat kan worden geleverd?

Precedentwerking
Maatwerk bieden kan betekenen dat je een uitzondering maakt op een vaste regel. Dan kan de angst voor precedentwerking toeslaan. Precedentwerking houdt in dat je, nadat je die uitzondering hebt gemaakt in elk vergelijkbaar geval – vanwege het gelijkheidsbeginsel – die uitzondering opnieuw moet maken.

Gelijkheid
Het gelijkheidsbeginsel vereist dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld en ongelijke gevallen ongelijk naar de mate waarin ze van elkaar verschillen. Is de angst terecht dat maatwerk, vanwege de gelding van het gelijkheidsbeginsel, leidt tot ongewenste precedentwerking (ongewenst, omdat wat je dacht dat de uitzondering was, regel lijkt te worden)? Ik denk van niet en baseer me op het model van Gerards over de toetsing door de bestuursrechter van een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Dat model is evenzeer toepasbaar op besluitvorming door bestuursorganen.

Evenredigheid
Gerards stelt dat bij de beoordeling van claims over ongelijke behandeling, toetsing aan het gelijkheidsbeginsel slechts de eerste stap is. Er moet altijd een tweede stap volgen. De reden: gevallen zijn nooit helemaal gelijk. De vraag hoe (on)gelijk gevallen precies zijn, is volgens Gerards minder belangrijk dan de vraag naar de rechtvaardiging van het verschillend behandelen van gelijke gevallen (of van het gelijk behandelen van ‘ongelijke’ gevallen). Daarmee is de cruciale vraag bij toetsing aan het gelijkheidsbeginsel of het onevenredig is om, gezien de mate van (on)gelijkheid tussen de gevallen, ze verschillend dan wel gelijk te behandelen. Toetsing aan het gelijkheidsbeginsel omvat ook altijd toetsing aan het evenredigheidsbeginsel.

In een paper dat ik vorig jaar met Marc Wever en Heinrich Winter schreef, betogen wij dat het model van Gerards geruststellend is voor bestuursorganen waar angst voor ongewenste precedentwerking op de loer ligt. Want het is niet per definitie onrechtmatig om gelijke gevallen verschillend te behandelen, of om ongelijke gevallen hetzelfde te behandelen. Is er een rechtvaardigingsgrond, dan kan het.

Als een bestuursorgaan maatwerk wil leveren omdat het vindt dat sprake is van een complexe situatie, zit het eigenlijk altijd goed. Het zal weinig moeite kosten te motiveren waarom het gelijkheidsbeginsel vereist dat maatwerk wordt geleverd. De ongelijke behandeling ten opzichte van een ander geval is immers geboden vanwege de van elkaar verschillende specifieke omstandigheden van beide gevallen.

Maar wat als een bestuursorgaan geen maatwerk wil leveren, omdat het vindt dat geen sprake is van een complexte of afwijkende situatie, maar gewoon van een standaardsituatie? Dan moet het kunnen motiveren waarom het niet onevenredig is om gevallen die enigszins van elkaar verschillen, toch gelijk te behandelen (of gevallen die erg op elkaar lijken, toch ongelijk te behandelen). Komt een bestuursorgaan dat geen maatwerk wil leveren met het argument ‘angst voor precedentwerking’, dan is de kans gering dat dat gehoor vindt bij de rechter. Het is kansrijker om te betogen dat gelijke behandeling van in bepaalde opzichten ongelijke gevallen (of ongelijke behandeling van sterk op elkaar lijkende gevallen) niet onevenredig is, gezien de belangen die zijn gediend met die keuze.

In ons paper noemen Marc Wever, Heinrich Winter en ik als voorbeeld een conflict dat bijna dertig jaar geleden speelde over een levensgrote koffiekan die stond uitgestald voor een servieszaak in de Groninger binnenstad. Die moest het veld ruimen toen de gemeente als beleid ging voeren dat geen enkele winkel in de binnenstad nog waren op straat mocht uitstallen. De eigenaar bepleitte een uitzondering, omdat de koffiekan meer was dan het simpel uitstallen van waren op straat, maar cultureel erfgoed vertegenwoordigde. Het klopte dat geen winkel in het centrum van Groningen al zo lang zo’n oversized en theatraal embleem voerde, maar dat kon de gemeente niet vermurwen maatwerk toe te passen. De winkelier stapte naar de rechter, maar die koos de zijde van de gemeente. Ondanks het unieke karakter van de koffiekan woog het belang van de winkelier niet zwaar genoeg ten opzichte van het belang van een ruim en helder straatbeeld in de Groninger binnenstad.

Dat brengt me bij het antwoord op de aan het begin van dit blog geformuleerde vraag: voor een overheid die de menselijke maat als uitgangspunt van haar handelen kiest, is het evenredigheidsbeginsel de sleutel voor een genuanceerde omgang met het gelijkheidsbeginsel, voor het tackelen van de angst voor precedentwerking en voor een weloverwogen keuze om wel of juist geen maatwerk toe te passen.