Het vermeende ‘recht’ op het minister-presidentschap: de implicaties van de conventie van 1977

Op woensdag 13 maart 2024 was het hét grote nieuws uit politiek Den Haag: Geert Wilders zal afzien van het premierschap. Op die manier hoopt hij de kans op het slagen van de formatie van een (radicaal-)rechts kabinet van zijn PVV met VVD, NSC en BBB te vergroten. Als de onderhandelingen tussen deze vier partijen daadwerkelijk slagen, dan zullen de fractievoorzitters van deze vier partijen plaatsnemen in de Tweede Kamer in plaats van in het kabinet.

Hoewel het, zoals Tom-Jan Meeus in NRC schreef, twijfelachtig is of het premierschap voor Wilders überhaupt ooit een reële optie is geweest voor de onderhandelende partijen, wilde de PVV-partijleider die indruk wel wekken. Wilders noemde het ‘staatsrechtelijk onjuist’ en ‘ondemocratisch’ dat hij geen premier zou worden. Elders ging Wilders nog verder, toen hij verklaarde: ‘Het is eigenlijk nog nooit, of in 1912 las ik vanmorgen in de krant, voorgekomen dat de leider van de grootste partij niet de premier wordt.’

Waarschijnlijk is dat niet de Volkskrant geweest, want daarin was te lezen dat het na de Tweede Wereldoorlog vaker wél dan niet voorkwam dat een nieuwe premier niet tevens de leider van de grootste partij na de Tweede Kamerverkiezingen was. Sindsdien kwam dit voor met het aantreden van de nieuwe premiers in 1945 (Schermerhorn), 1948 (Drees), 1966 (Zijlstra), 1971 (Biesheuvel), 1977 (Van Agt) en 1982 (Lubbers).

Bij die cijfers past overigens wel een kanttekening. Afgaande op het aantal naoorlogse premiers is het lang geen vanzelfsprekendheid dat de leider van de grootste partij na de Tweede Kamerverkiezingen ook premier wordt, maar wie kijkt naar de benoemde premiers in de afgelopen tijd ziet dat het na 1982 niet meer is voorgekomen dat iemand anders dan de leider van de grootste partij minister-president werd. In die zin valt de uitspraak van Wilders nog wel een heel klein beetje te begrijpen.

Niettemin zijn Wilders’ uitspraken onzin. ‘Ondemocratisch’ is het natuurlijk niet als Wilders geen premier wordt. De Tweede Kamerverkiezingen gaan slechts over de samenstelling van de Tweede Kamer, niet over die van het kabinet – en dus ook niet over wie premier wordt. De Kamer – en daarmee ook in belangrijke mate de grootste fractie – kan hoogstens haar wantrouwen uiten jegens een voorgedragen premier en hem of haar daarmee dwingen op te stappen.

Hoewel er geen harde staatsrechtelijke regel is over aan wie/welke partij het premierschap in een kabinetsformatie toekomt, geldt wel sinds 1977 de ongeschreven regel dat de grootste partij het initiatief toekomt in de kabinetsformatie (‘de conventie van 1977’). Na 1977 is die regel ook consequent nagevolgd, óók in 2023. Sinds 1982 heeft de toepassing van die regel ertoe geleid dat de nieuwe minister-president afkomstig was uit de gelederen van de grootste partij. Dáár komt de uitspraak van Wilders vermoedelijk vandaan.

Van staatsrechtelijk onjuist handelen is daarmee echter nog steeds geen sprake. De conventie van 1977 heeft alleen betrekking op de partij die het initiatief in de kabinetsformatie krijgt. Dat betekent dat die partij mag voorstellen wie verkenner of informateur wordt. Deze conventie heeft verder geen betrekking op wie of welke partij ‘recht’ heeft op een bepaald ambt na de formatie. De kabinetsformatie van het jaar waaruit deze conventie stamt (1977) illustreert dit nog het beste. In dat jaar kwam de toen grootste partij (de PvdA) uiteindelijk buitenspel te staan in de kabinetsformatie, waarna de tweede en derde partij (CDA en VVD) samen een kabinet hebben gevormd. Het zou natuurlijk vreemd zijn geweest als de PvdA in dat kabinet alsnog de premier had geleverd.

Als de onderhandelingen tussen PVV, VVD, NSC en BBB slagen, dan regeert de grootste partij – anders in 1977 – natuurlijk wél mee. (Als die niet slagen, dan ligt dat mogelijk weer anders: dan kan GL-PvdA als een-na-grootste partij sinds de recente verkiezingen in beeld komen om een kabinet te vormen zonder de PVV – en dus ook met een andere premier dan Wilders.) Wilders’ voorstel om af te zien van het premierschap komt voort uit het voorstel in het eindverslag van Kim Putters van 14 maart 2024 om de vier genoemde partijen met elkaar te laten onderhandelen over de vorming van een zogeheten ‘programkabinet’. Kenmerkend voor dit programkabinet is, althans volgens de theorie van Putters, dat het een andere politieke, programmatische en personele binding zou hebben dan een regulier meerderheidskabinet (waartegen wel het nodige valt in te brengen, maar dat is een onderwerp voor een ander blog).

In dit blog, in relatie tot de premiersvraag, is de voorgenomen politieke binding van het kabinet van belang. Volgens Putters is die enigszins vergelijkbaar met die van een extraparlementair kabinet. Kenmerkend voor de politieke binding bij een dergelijk kabinet is, zoals blijkt uit het eindverslag, de afwezigheid van een

‘(alomvattend) inhoudelijk akkoord tussen alle betrokken fracties gezamenlijk wordt ondertekend. Samenwerkende fracties kunnen indirect, via de voorzitters van de fracties en/of bewindspersonen, betrokken zijn bij de totstandkoming van het regeerprogramma. Een regeerprogramma wordt in dit model ontworpen door een door de Kamer aangewezen formateur, die ook kandidaat bewindslieden aanzoekt. Het regeerprogramma wordt vervolgens na beëdiging vastgesteld door het kabinet en aan de Kamer gepresenteerd. Het kabinet bestaat uit hooguit enkele leden uit de betrokken fracties en kent bewindslieden met minder politieke binding en wat meer afstand (van buiten). Bij voorbeelden uit de parlementaire geschiedenis waar van een extraparlementair kabinet sprake was namen de politiek leiders van de betrokken fracties vaak zitting in de Tweede Kamer.’

Tegen die achtergrond hebben de vier onderhandelende partijleiders er vervolgens allemaal mee ingestemd, dus ook Wilders, dat zij in de Kamer zullen blijven. Daarmee was het ook uitgesloten dat Wilders nog premier kan worden. Omtzigt verklaarde op 14 maart 2024 al dat Wilders wat hem betreft best minister-president had kunnen worden van een minderheidscoalitie van PVV, VVD en BBB. Anders dan Omtzigts NSC, had de VVD al verklaard niet per definitie een ‘blokkade’ te hebben opgeworpen tegen een premier Wilders. In die zin heeft Wilders dan ook bewust gekozen voor een optie die niet zal uitmonden in een kabinet-Wilders I.

Kortom, van een ondemocratisch gegeven of zelfs staatsrechtelijk onjuist handelen van wie dan ook is geen sprake. De PVV heeft, conform de conventie van 1977, net als eerdere grootste partijen na Tweede Kamerverkiezingen het initiatief in de kabinetsformatie gekregen. Hoe het te vormen kabinet er vervolgens uitziet, wordt niet bepaald door het staatsrecht maar moet mede worden ingevuld door de PVV zélf. Als Wilders onvoldoende fracties in de Kamer ervan kan overtuigen dat hij een geschikte premier is, dan is het logisch dat hij dat niet wordt. Democratischer en staatsrechtelijk juister kan eigenlijk niet.