Hoe verder met de afhandeling van fysieke schade in Groningen?

Over het rapport van de Parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen is al veel gezegd en geschreven. Dat het een stevig en hard rapport is. Dat er veel in staat wat men in Groningen al lang wist maar waarvan men daarbuiten geen idee had. Dat het ook voor Groningers verrassende dingen bevat. Zoals het door de overheid misbruiken van het begrip leveringszekerheid. En de draai die de bazen van de oliemaatschappijen maakten onder de dreiging van een strafrechtelijke procedure: dat je massaal eigendommen van een ander beschadigt, is ‘collateral damage’ en leidt niet tot koerswijziging; maar ojee als je eigen hachje in het gedrang komt…

Ik beperk mij hieronder tot de vraag: hoe nu verder? Daarbij leg ik mij toe op de afhandeling van schade, meer in het bijzonder fysieke schade. Laten we eerst eens nagaan wat de stand van zaken is. Het met de schadeafhandeling belaste zelfstandige bestuursorgaan, het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG), heeft inmiddels enorme aantallen schadeclaims afgehandeld, veelal naar tevredenheid van gedupeerden. Een nog altijd aanzienlijke groep mensen wordt echter vermalen in bureaucratisch en juridisch gedoe. Hoe kan dat? Was niet beloofd dat de schadeafhandeling ruimhartig zou zijn?

Jazeker. Maar die ruimhartigheid blijkt niet duidelijk uit de wet waarin de schadeafhandeling is geregeld: de Tijdelijke wet Groningen (TwG). Art. 2 lid 6 TwG, in het hoofdstuk over taken en bevoegdheden, luidt: ‘Het Instituut voert deze taken en bevoegdheden uit met toepassing van de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek […].’ Artikel 10 lid 2 TwG, een bepaling in het hoofdstuk over de procedure, luidt: ‘De procedure en werkwijze van het Instituut kennen een ruimhartige schadeafhandeling als uitgangspunt.’ Inhoudelijk het civiele recht toepassen, procedureel ruimhartig zijn. Wat schieten gedupeerden daarmee op?

Een knellend keurslijf

Volgens mij zit de duivel in het moeten toepassen van het civiele recht zoals dat vanuit de aansprakelijkheid van de NAM is ingegeven. Het is, anders dan een in de literatuur gevoerde discussie doet vermoeden, niet zo interessant of de toepassing van het civiele recht in een civielrechtelijke dan wel in een bestuursrechtelijke procedure gebeurt. Met zijn wettelijke opdracht om het civiele recht toe te passen is het IMG in een strak keurslijf genaaid. Een keurslijf dat bovendien een zelfstandig bestuursorgaan meer knelt dan een ministerie dat onder rugdekking van politieke verantwoordelijkheid meer armslag kan krijgen. Natuurlijk, er is de hardheidsclausule van art. 2 lid 5 TwG. Deze maakt echter alleen (hoge) uitzonderingen op de onbevoegdheid van het IMG mogelijk waar bewoners eerder zaken met de NAM of het Centrum Veilig Wonen hebben gedaan.

Waarom is dat civiele recht zo bepalend? Daarvoor moeten we terug naar de tijd dat de schadeafhandeling van privaatrecht naar bestuursrecht werd overgeheveld. Vanzelfsprekend was daarbij de civielrechtelijke aansprakelijkheid van de NAM het vertrekpunt. Maar die aansprakelijkheid van de NAM werd toen wel heel erg benadrukt, ook door de Tweede Kamer. De NAM moet betalen! Niet de belastingbetaler! Natuurlijk moet ook de NAM betalen. Maar het gaf ook indertijd al geen pas dat de Staat, door steeds naar de NAM te wijzen, zijn eigen verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid ontkende. De Staat is in ieder geval vanaf 1 januari 2005 mogelijk aansprakelijk en schadeplichtig ex art. 6:162 BW, aldus HR 19 juli 2019 (ro 2.7.13). Dan wordt er – profijtbeginsel! – nog aan voorbijgegaan dat de Staat veel meer aan de gaswinning heeft verdiend dan de NAM.

Toepassing van het civiele recht betekent in zaken over schade door de gaswinning veel gedoe over het bewijs van het oorzakelijk verband tussen gaswinning en schade, met een cruciale rol voor deskundigen. De introductie van het wettelijk bewijsvermoeden van art. 6:177a BW helpt de bewoners op het punt van de causaliteit maar voor een deel. Het blijft in veel gevallen een ‘battle between experts’. Met deskundigenrapporten waarvan je regelmatig ook als leek moet vaststellen dat ze onbetrouwbaar zijn. Toepassing van het civiele recht betekent ook dat nieuwe algemene inzichten van feitelijke aard, neergelegd in rapporten van onderzoeksinstellingen als TNO, TU Delft en Deltares, tot beleidswijziging leiden. Waardoor voor de zoveelste keer onrust ontstaat.

Er is sprake van een wettelijk kader dat dwingt tot het zo nauwgezet mogelijk toepassen van het civiele recht, met steeds meer verfijningen (‘juridificatie’). Het is misschien iets overdreven uitgedrukt, maar eigenlijk fungeert het IMG in het kader van het nemen van schadebesluiten (‘aan de voorkant’) vooral als boekhouder ten behoeve van de afrekeningen door EZK met de NAM (‘aan de achterkant’). De bonnetjes moeten kloppen!

Het is niet zo dat het IMG niet heeft geprobeerd ruimhartigheid in zijn beleid mee te nemen. Zo getuigt zijn bewijsbeleid, dat zegt dat het bewijsvermoeden alleen is weerlegd wanneer er ‘evident en aantoonbaar een andere uitsluitende oorzaak van de schade’ is gegeven ‘dan beweging van de bodem door de gaswinning’, wel degelijk van ruimhartigheid. Voor het IMG is dit bewijsbeleid strenger dan wat de Hoge Raad op het punt van het weerleggen van het bewijsvermoeden eist. De toepassing van dit bewijsbeleid geeft in bepaalde gevallen echter geen blijk van ruimhartigheid. Ik noem enkele categorieën waarbij het naar mijn overtuiging anders moet. Met als aardigheid dat veel veranderingen meteen kunnen worden doorgevoerd.

Inhoudelijk

In het gros van de gevallen bestaat de schade alleen in de vorm van scheuren. In een aantal gevallen is echter ook sprake van zettingen of verzakkingen. Volgens het IMG en eerder al volgens de NAM kunnen deze niet aan de gaswinning worden gerelateerd, maar hebben ze te maken met slappe ondergrond. De kwestie is evenwel omstreden. In het licht van het bewijsvermoeden is dat voldoende reden om de schade voor vergoeding in aanmerking te brengen.

Huizen en andere gebouwen staan er vaak (veel) langer dan sinds 2012, toen de bevingen in aantal en hevigheid begonnen toe te nemen (eigenlijk al sinds 2007/08). Wanneer de schade na 2012 wordt waargenomen, ligt een relatie met de gaswinning voor de hand. Anders gezegd, een andere uitsluitende oorzaak van de schade dan de gaswinning zou expliciet gerelateerd moeten worden aan het tijdvak na 2012. Slaagt het IMG daarin niet, dan is dat voldoende reden om de schade voor vergoeding in aanmerking te brengen. Dit met de aantekening dat van een bewoner niet kan worden verlangd dat deze aannemelijk moet maken dat de schade niet voor 2012 bestond.

Fysieke schade is al gauw schade die naar haar aard het gevolg van de gaswinning kan zijn. Alleen wanneer er klip-en-klaar een andere, na 2012 opgetreden oorzaak is, kan het bewijsvermoeden geacht worden te zijn weerlegd. Denk bij bijvoorbeeld aan een auto die tegen een gevel is gereden, of aan een overduidelijke bouwfout.

Procedureel

Merkwaardig zijn de zaken waarin het IMG achter elkaar meerdere deskundigen van stal haalt, die verschillende andere oorzaken van de schade aanvoeren. Mij komt het voor dat twee opeenvolgende verschillende andere oorzaken, en zeker drie of meer opeenvolgende verschillende andere oorzaken, in de weg staan aan de conclusie dat sprake is van evident en aantoonbaar een andere uitsluitende oorzaak. We zien in de jurisprudentie dat ook de rechter soms zo redeneert. Ik stel voor dat het IMG alleen in het kader van de besluitvorming, dus in de primaire fase en de fase van bezwaar, een of meer deskundigen mag inschakelen. Dus niet meer in de beroepsfase, daargelaten om een eerder deskundigenrapport nog eens mondeling te laten toelichten. Wanneer de zoveelste deskundige moet helpen om het bewijsvermoeden weerlegd te krijgen, is er teveel twijfel om te kunnen spreken van een evidente andere oorzaak. Wanneer de rechter oordeelt dat het bestreden besluit (op bezwaar) moet worden vernietigd omdat dit besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en gemotiveerd, dient daarom, zo nodig, de zaak verder alleen nog over de schadebegroting te gaan. Er is geen ruimte voor een bestuurlijke lus of voor opnieuw voorzien na vernietiging en terugverwijzing voor wat betreft bewijslevering op het punt van causaal verband.

Het is opgevallen dat een aantal bewoners te laat bezwaar maakt, onder meer omdat ze meenden met het inbrengen van een zienswijze al bezwaar te hebben aangetekend. Ook omdat de beslistermijnen herhaaldelijk worden overschreden, geeft het geen pas om strikt aan de bezwaartermijn, die weliswaar dwingend is maar niet van openbare orde, vast te houden. Ik wijs in dit verband op de Wet versterking waarborgfunctie Awb (pre-consultatieversie van 18 januari 2023), waarin de verschoonbaarheid van termijnoverschrijding wordt verruimd (art. 6:11 Awb) en voor bezwaar en beroep in het kader van bepaalde wetten in plaats van een termijn van zes weken een termijn van dertien weken wordt gehanteerd. Zie art. 6:7 Awb en de Regeling

verlengde bezwaar- en beroepstermijn. Gek genoeg wordt in deze Regeling de TwG niet genoemd. Dat moet natuurlijk anders. Overigens impliceert hetgeen in de vorige alinea is opgemerkt dat er minder behoefte is aan een burgerlijke lus (art. 8:51e-8:51g Wet versterking waarborgfunctie Awb).

Meteen te realiseren

Hierboven heb ik voorbeelden van verbeteringen van de afhandeling van fysieke schade gegeven. Is voor het doorvoeren van zulke verbeteringen een stelselwijziging nodig? Moet de TwG worden gewijzigd? Neen. Wel moet worden beseft dat het IMG als een zelfstandig bestuursorgaan grote terughoudendheid past bij het uitgeven van geld zonder daartoe door de minister (staatssecretaris) en de Tweede Kamer gemachtigd te zijn. De staatssecretaris moet dus bewerkstelligen dat het IMG naast de uitvoering van de TwG een (buitenwettelijke) opdracht met bijbehorende financiële middelen krijgt om knelpunten op te lossen die binnen het civielrechtelijke kader niet of zeer moeizaam zijn op te lossen. Er is een opdracht en fiat (bevoegdheid) van de staatssecretaris nodig. Komt die er niet, dan moet de Tweede Kamer daar iets aan doen.

Is het probleem van het knellende keurslijf niet opgelost met het aannemen van het amendement van het lid Beckerman (Kamerstukken II 2021/22, 36 094, nr. 5), over het alsnog in werking stellen van de ministeriële aanwijzingsbevoegdheid als bedoeld in art. 21 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen? In zijn appreciatie van dit amendement waarschuwt de staatssecretaris voor overspannen verwachtingen. Terecht, want beleidsregels van de staatssecretaris over bijvoorbeeld de juridische beoordeling van causaliteit, in het kader van het verrichten van een semi-rechterlijke taak, geven eigenlijk geen pas. Daarom biedt buitenwettelijk beleid veel meer mogelijkheden dan beleidsregels binnen het raamwerk van de TwG en haar restrictie tot toepassing van het civiele recht.

Bij aanhoudende onwil wegwezen

Onder Aanbeveling 1 van haar rapport, ‘Maak schadeafhandeling voor bewoners milder, makkelijker en menselijker’, pleit de enquêtecommissie voor (verruiming van het wettelijke kader en) het maken van aanvullend beleid. Zij constateert terecht dat het IMG zich niet op eigen houtje van het civiele recht kan losmaken. Dat moet de staatssecretaris doen, en had hij al moeten doen. Waarom dit nog niet is gebeurd, is een raadsel, evenals het feit dat de Tweede Kamer er nog nooit op heeft aangedrongen. Onkunde? Onwil? Waarom ‘de voorkant’ en ‘de achterkant’ niet ook materieel verder ontkoppelen? Zit Financiën daar achter? Het debat naar aanleiding van het rapport van de enquêtecommissie zal hierover opheldering moeten bieden. Bij aanhoudende onwil moet het kabinet reeds daarom aftreden.