Implementatie van de KlimaSeniorinnen-uitspraak: een tussentijds verslag

Op 9 april 2024 deed het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM of het Hof) een baanbrekende uitspraak. Voor het eerst heeft het EHRM een mensenrechtenschending vastgesteld omdat een lidstaat, m.n. Zwitserland, onvoldoende maatregelen had genomen om klimaatverandering tegen te gaan. De KlimaSeniorinnen-uitspraak (hierna: de uitspraak) is inmiddels het voorwerp geweest van talrijke analyses. Hoewel er een ruime beoordelingsmarge werd toegekend wat betreft de concrete maatregelen, benadrukte het Hof dat het Zwitserse klimaatbeleid teveel hiaten vertoonde. Specifiek stelde het Hof dat het ontbreken van een broeikasgasbudget (of soortgelijke inschatting) en het niet definiëren van tussentijdse doelstellingen een schending inhouden van artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM). Bovendien werd bevonden dat rechtszoekenden onvoldoende toegang hadden tot de binnenlandse rechtbanken.

Op dit moment wordt onderzocht hoe de uitspraak geïmplementeerd moet worden. De nationale autoriteiten (i.e. de Bondsraad) moeten binnen de zes maanden een actieplan indienen bij het Comité van Ministers van de Raad van Europa. Een dergelijk plan is er nog niet, maar een recente verklaring van het Zwitserse parlement zorgde voor veel bezorgdheid en ophef. Er werd namelijk gesteld dat het EHRM zijn bevoegdheid overschreden had in deze uitspraak en dat er geen verdere acties nodig zijn om het arrest uit te voeren. Bovendien riep de rechts-conservatieve Zwitserse Volkspartij (i.e. de SVP, de grootste partij van het land) onmiddellijk na de uitspraak op om het EVRM te verlaten.

Standpunt van de Bondsraad

De bal ligt zoals gezegd in het kamp van de Bondsraad, i.e. de federale regering, bestaande uit zeven ministers. Een van deze ministers, m.n. Beat Jans, is tevens de voorzitter van het Federale Departement van Justitie en Politie. Het is dit departement dat het actieplan zal voorstellen aan het Comité van Ministers. Tijdens een parlementaire vraag-en-antwoordsessie op 10 juni verklaarde Jans dat de Bondsraad de uitspraak pas na het zomerreces zal behandelen, en dat er tot die tijd geen mededelingen over de uitspraak gemaakt zullen worden.

Toch verscheen er reeds een uitspraak in de media van een lid van de Bondsraad, m.n. SVP-bondsraadslid Albert Rösti, voorzitter van het departement milieu, vervoer, energie en communicatie. In een interview zei Rösti dat uit de eerste analyses bleek dat er nauwelijks wijzigingen van het nationaal recht nodig zullen zijn om de uitspraak te implementeren. Hij verwees hiervoor naar recente ontwikkelingen in de wetgeving.

Standpunt van het Parlement

In tegenstelling tot de Bondsraad heeft het nationale parlement al een duidelijk standpunt ingenomen. Op korte tijd verschenen twee identieke verklaringen van beide kamers, eerst van de Kantonsraad (5 juni) en nadien van de Nationale Raad (12 juni).

In lijn met het standpunt van Rösti geeft het Parlement aan dat er geen verdere wijzigingen nodig zijn van de nationale wetgeving om de uitspraak te implementeren. Bovendien beschuldigt het Parlement het EHRM van “gerechtelijk activisme”. Er wordt “met bezorgdheid” vastgesteld dat de grenzen van de dynamische interpretatie van het EVRM worden overschreden. Volgens het Parlement zou dit de legitimiteit van het Hof kunnen verzwakken. Het Parlement roept het Hof op om in de toekomst het subsidiariteits- en democratiebeginsel te respecteren en zich te houden aan een strikte interpretatie van het EVRM en de historische oorsprong ervan.

Daarnaast vordert het Parlement dat de Bondsraad volgende verantwoording biedt aan het Comité van Ministers:

• dat recente wijzigingen van de nationale wetgeving (m.n. de Federale wet inzake klimaatbeschermingsdoelen, innovatie en versterking van de energiezekerheid van 30 september 2022 en de wijziging van de CO2-wet van 15 maart 2024) inhouden dat er geen lacunes meer bestaan in het Zwitserse klimaatbeleid;
• dat het Klimaatakkoord van Parijs geen verplichting bevat om nationale broeikasgasbudgetten op te stellen, en dat een broeikasgasbudget impliciet vervat zit in het huidige Zwitserse klimaatbeleid;
• dat Zwitserland zich tot dusver heeft gehouden aan zijn internationale klimaatverplichtingen; en
• dat Zwitserland daarom geen reden ziet om verder gevolg te geven aan de uitspraak.

Evaluatie van de voorlopige reactie

In afwachting van het plan van aanpak van de Bondsraad, kan momenteel voornamelijk een analyse gemaakt worden van het standpunt van het Parlement. Dit standpunt is bijzonder problematisch, en dit omwille van volgende redenen.

Ten eerste is het niet duidelijk of de recente wetswijzigingen ervoor zorgen dat Zwitserland daadwerkelijk conform is met de uitspraak. Er zijn inderdaad wetswijzigingen doorgevoerd, die niet eerder werden beschouwd door het Hof omdat ze zijn doorgevoerd na de periode van analyse (i.e. na 14 februari 2024). Zo werd intussen de CO2-wet gewijzigd en werd op 9 juni een nieuwe wet inzake hernieuwbare elektriciteit goedgekeurd. Het is mogelijk dat zowel de Bondsraad als het Comité van Ministers van mening zullen zijn dat deze wetswijzigingen voldoende zijn. Dat is echter niet vanzelfsprekend, want ondanks de wijzigingen is er nog steeds geen specifiek broeikasgasbudget of soortgelijke inschatting. Bovendien wordt op deze manier nog geen gevolg gegeven aan de schending van het recht op een eerlijk proces (artikel 6 EVRM).

Ten tweede is de beschuldiging van “gerechtelijke activisme” verregaand. Dit is deels gebaseerd op een foute interpretatie van de uitspraak. Er werd bijvoorbeeld in de parlementaire debatten opgemerkt dat het Hof een recht op een gezond milieu had erkend, wat niet het geval is. Volgens de parlementariërs zou deze erkenning de tekst van het EVRM overschrijden. Het Parlement lijkt echter ook een eigen interpretatie te geven aan het EVRM door te bepalen dat klimaatzaken niet binnen het toepassingsgebied vallen van artikel 8 EVRM. Het vormt een inbreuk op de rol van het Hof als binnenlandse autoriteiten hun eigen interpretaties van het EVRM boven die van het Hof stellen.

Ook al werd er niet specifiek gesproken over het eventueel verlaten van het EVRM, probeerden sommige parlementsleden opnieuw de discussie aan te boren rond het inperken van de macht van “buitenlandse rechters”. Deze term komt rechtstreeks uit het referendum dat in 2018 werd gehouden, m.n. het Selbstbestimmungsinitiative, wat ertoe had kunnen leiden dat Zwitserland het EVRM zou verlaten. Het Zwitserse volk verwierp dit voorstel met een grote meerderheid (66,3%). Sommige parlementsleden leken dit resultaat te ontkennen tijdens de debatten.

Tot slot werden de competentie en onpartijdigheid van de rechters van het EHRM in twijfel getrokken. De Zwitserse rechter, Andreas Zünd, werd beschuldigd van “incompetentie” omdat hij het standpunt van de regering niet had gevolgd. Dit soort uitspraken staat haaks op het principe van rechterlijke onafhankelijkheid. Ook werd beweerd dat NGO’s de gerechtelijke verkiezingen in Straatsburg zouden beïnvloeden, zonder enige verdere verantwoording.

Conclusie

Het standpunt van het Parlement wordt in de media beschouwd als een signaal dat Zwitserland de uitspraak naast zich neer zal leggen. Dit zou problematisch zijn omdat het de bindende werking van de uitspraken van het Hof zou ontkennen.

Het is echter belangrijk om te verduidelijken dat noch het Parlement, noch de Bondsraad verklaard hebben dat ze de uitspraak zullen negeren. Volgens het Parlement is Zwitserland intussen al conform met de uitspraak van het Hof, wat niet hetzelfde is als het negeren van de uitspraak. Bovendien is de verklaring van het Parlement gericht op de verdere afhandeling van de uitspraak in samenwerking met het Comité van Ministers, wat een intentie aangeeft om samen te werken met de Raad van Europa.

Tegelijkertijd is de reactie van het Parlement problematisch. Sommige uitspraken zijn louter opportunistische politieke standpunten met weinig impact op de uitvoering van de uitspraak. Andere stellingen, zoals het feit dat het Parlement de autoriteit van het Hof en de onafhankelijkheid en bekwaamheid van zijn rechters in twijfel trekt, zijn onaanvaardbaar. Het is te hopen dat de Bondsraad bij de opmaak van het plan van aanpak rekening houdt met het feit dat zulke signalen schadelijk zijn voor de bescherming van de mensenrechten, en voor de rechtsstaat. Eén ding is in ieder geval duidelijk: het verhaal van de KlimaSeniorinnen is nog niet afgelopen.