Integriteitsregels voor kandidaat-ministers in Curaçao en Nederland vergeleken. Opmerkelijke verschillen

Op 21 juni 2024 sprak de Hoge Raad zich uit in een cassatieprocedure in het belang der wet over de betekenis van art. 7 van de Curaçaose Landsverordening integriteit (kandidaat-) ministers (Lvim). Deze landsverordening (wet) regelt onder meer een screeningsprocedure integriteit voor kandidaat-ministers die bij de vorming van een nieuw kabinet moet worden uitgevoerd. De wettelijke regeling eist voor de kandidaten voor het ministersambt dat een justitieel onderzoek, een staatsveiligheidsonderzoek, een fiscaal onderzoek, een onderzoek naar ongebruikelijke transacties, en een medisch onderzoek (verboden middelen) worden verricht, almede een onderzoek door de kabinetsformateur naar de gegevens die door de kandidaat verstrekt zijn betreffende zakelijke belangen, nevenfuncties, nevenwerkzaamheden en vermogensbestanddelen (boven een bepaald drempelbedrag) van de kandidaat en zijn gezinsleden (art. 2 en art 9 Lvim).

Art. 7 Lvim regelt dat de kabinetsformateur bij de vorming van een nieuw kabinet geen voordracht tot de benoeming van een kandidaat doet of bevordert, indien die zich niet verdraagt met de uitkomst van enig in artikel 2, eerste lid, Lvim bedoeld onderzoek. Daarnaast ziet de kabinetsformateur af van een voordracht als een kandidaat veroordeeld is wegens een misdrijf, verdachte is in een lopend strafrechtelijk onderzoek, in staat van faillissement is verklaard (of surseance van betaling), zijn zakelijke belangen niet tijdig op afstand heeft geplaatst, niet aan zijn belastingplichten heeft voldaan, of verboden middelen gebruikt. De Lvim bevat daarnaast nog integriteitsregels tijdens de ambtsperiode van ministers. Het gaat daarbij om verklaringen en kennisgevingen van zakelijke belangen, maar ook over de besluitvorming in de ministerraad in geval van belangenverstrengeling.

Het eerdergenoemde arrest van de Hoge Raad heeft betrekking op de uitleg van de woorden ‘veroordeeld wegens misdrijf’ in art. 7 Lvim. Het gaat daarbij in dit arrest om een voordracht van een ministerskandidaat voor de ministerspost van Justitie in Curacao bij de kabinetsformatie van 2021. De betrokken kandidaat blijkt in 2002 door het gerechtshof Amsterdam schuldig te zijn verklaard aan een misdrijf zonder dat aan hem een straf of maatregel was opgelegd. De kandidaat trekt zich terug voor de ministerspost, maar start vervolgens een civiele procedure, waarin hij een verklaring voor recht vraagt dat hij niet is ‘veroordeeld‘ in de zin van art. 7 Lvim. Het Gerecht in eerste aanleg in Curacao wijst het verzoek af, maar in hoger beroep geeft het Gemeenschappelijk Hof van Justitie in het Caribisch gebied betrokkene gelijk. De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad (P-G) stelt cassatie in het belang der wet in, en de Hoge Raad oordeelt ten slotte dat een schuldigverklaring zonder oplegging van straf ook een veroordeling is. Het is hier niet de plaats om de strafrechtelijke aspecten van dit arrest te bespreken. Interessant is echter wel de staatsrechtelijke vraag of er in het Nederlandse deel van het Koninkrijk vergelijkbare integriteitsregelingen zijn voor kandidaat-ministers bij de vorming van een nieuw kabinet.

In zijn conclusie bij het arrest gaat de P-G kort in op de Nederlandse praktijk die model heeft gestaan voor de Curaçaose wettelijke regeling. De P-G merkt op dat in Nederland geen wettelijke regelingen met betrekking tot het onderhavige onderwerp voorhanden zijn. In Nederland is het onderwerp voor de kabinetsformatie oorspronkelijk beschreven in een brief van de minister-president aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal uit 2002, alsmede in het Handboek voor bewindspersonen (het zogeheten ‘Blauwe boek’). De P-G wijst op het hier te lande gebruikelijke justitieel en fiscaal onderzoek voor ministerskandidaten, alsmede het staatsveiligheidsonderzoek. In zekere zin is sprake van praktijken die in de verschillende landen van het Koninkrijk overeenkomen. Niettemin signaleert de P-G ook dat de stand van de wetgeving op dit onderdeel in Curaçao verder is dan in het Europese deel van het Koninkrijk.

Inderdaad kan opgemerkt worden dat Nederland bepaald achterloopt op het terrein van integriteitsregelingen voor ministerskandidaten (en ministers) vergeleken met de Caribische landen van het Koninkrijk. Eind 2022 is er voor Nederlandse bewindspersonen een Gedragscode met specifieke integriteitsregels opgesteld, als opvolger van de afspraken in het Handboek voor bewindspersonen (hierover meer uitgebreid mijn afscheidsrede). Het voorkomen van corruptie en belangenverstrengeling staat centraal in deze gedragscode. De gedragscode gaat ervan uit dat kandidaat-bewindspersonen vóór hun benoeming al hun nevenfuncties neerleggen, en dat zij gedurende hun ambtsperiode geen nevenactiviteiten ontplooien (behoudens hoge uitzondering). Daarnaast doen zij afstand van specifiek in de Gedragscode genoemde financiële en zakelijke belangen ( aandelen, beleggingen, commercieel vastgoed). Het op afstand plaatsen van zakelijke belangen behoort ook tot de mogelijkheden. Bovendien dienen kandidaat-bewindspersonen zelf een ‘risico-analyse’ uit te voeren. Zijn er mogelijke beletselen dan dienen zij deze met de kabinetsformateur te bespreken. Al met al bevat de gedragscode zeker een aantal relevante integriteitsregels om corruptie en (schijn van) belangenverstrengeling tegen te gaan.

Een duidelijk verschil met de Curaçaose regeling is dat de Gedragscode (evenals het daaraan voorafgaande Handboek) geen enkele juridische status heeft. De Gedragscode berust niet op een wet, en evenmin op een AMvB, klein Kb of ministeriële regeling. In die zin is de gedragscode niet meer dan een set informele afspraken. Het ontbreken van een wettelijke status doet ernstig afbreuk aan de betekenis van de Gedragscode. Rechtens geldende verplichtingen kunnen, anders dan bij de Curaçaose landsverordening, dus niet worden opgelegd aan kandidaat-bewindspersonen en formateurs. Omdat de gedragscode beoogt bewindspersonen ertoe te bewegen bepaalde ingrijpende (financiële en zakelijke ) maatregelen te treffen, kan een wettelijke grondsleg zeker niet worden gemist. De Nederlandse wetgever dient alsnog in een behoorlijke wettelijke regeling te voorzien.
Opvallend is daarnaast dat concrete omstandigheden, zoals veroordeling wegens misdrijf, of het verkeren in staat van faillissement en andere hiervoor genoemde omstandigheden, niet in de Nederlandse Gedragscode als functiebelemmeringen zijn opgenomen. De Curaçaose wettelijke regeling somt concreet op in welke gevallen de kabinetsformateur dient af te zien van een voordracht tot een ministersbenoeming. In de Nederlandse Gedragscode ontbreekt een dergelijke opsomming. In de Nederlandse Gedragscode wordt die duidelijkheid niet geboden.

De verwikkelingen rond ministersbenoemingen bij de laatste kabinetsformatie van 2023-2024, de vorming van het kabinet-Schoof, hebben geleerd dat het allerminst een overbodige luxe is om een vergelijkbare wettelijke voorziening in Nederland te realiseren. Bij die kabinetsformatie leek de politiek leider van de grootste partij, Geert Wilders (PVV) aanvankelijk af te stevenen op het premierschap. Vanwege zijn eerdere veroordeling voor een misdrijf (groepsbelediging) zou Wilders in Curaçao zeker niet in aanmerking zijn gekomen voor een ministerschap, laat staan een premierschap. In de Nederlandse verhoudingen bleek die veroordeling echter gek genoeg op zichzelf geen belemmering te zijn. Uiteindelijk ging het premierschap van Wilders om politieke redenen niet door. Ook bij enige andere ministerskandidaten van de PVV rees de vraag of er belemmeringen waren in de integriteitssfeer. Een klip en klare opsomming van functiebelemmeringen, zoals in de Lvim werd aldus node gemist. Het is duidelijk dat de Nederlandse wetgever een inhaalslag heeft te maken en een vergelijkbare integriteitsregeling dient op te stellen. Werk aan de winkel dus!