Lange termijn rechtsstaatcreatie

Corporate governance

In het bedrijfsleven is de lange termijn al de norm: sinds 2016 verplicht de corporate governance code bestuurders van beursgenoteerde ondernemingen om zorg te dragen voor ‘duurzame lange termijn waardecreatie’. Dit om eenzijdige gerichtheid op de korte termijn tegen te gaan. Denk aan bestuurders die vooral telkens goede kwartaalcijfers willen laten zien (om aandeelhouders tevreden te houden). Of die gericht zijn op de resultaten die samenvallen met het einde van hun bestuurstermijn (en eventueel daaraan gekoppelde bonussen). Daartegenover staat een (door steeds meer bedrijven gehanteerd) stakeholder-model waarin ook voor de langere termijn rekening wordt gehouden met de belangen van bijvoorbeeld werknemers, omwonenden en het milieu.

Maar hoe zit het met de lange termijn gerichtheid op de rechtsstaat en rechtsstatelijke waarden? Politici en bestuurders zijn niet zelden op de korte termijn gericht (al is het maar omdat sommige politici verwachten aan het eind van hun regeerperiode door de kiezer te worden ‘afgerekend’). Daardoor kunnen echter lange termijn problemen in het geding komen – denk aan klimaatverandering, stikstof, immigratie, woningbouw of de landbouwtransitie. Aan dit rijtje mag – sinds de toeslagenaffaire en de snelle erosie van de rechtsstaat in andere landen (zoals Polen en Hongarije) – de rechtsstaat worden toegevoegd. Wie zorgt ervoor dat de Nederlandse rechtsstatelijke dijken ook in, pakweg, 2050 volstaan?

Nationale rechtsstaatagenda en de lange termijn

Met de komst van de Staatscommissie rechtsstaat in 2023 is een belangrijk begin van een antwoord gegeven. Dat de titel van het rapport ‘De gebroken belofte van de rechtsstaat’ is, stemt natuurlijk somber. Teneur van het rapport is dat onze rechtsstaat – die voortdurend onderhoud behoeft – zwaar verwaarloosd is. De Staatscommissie beveelt aan om de aandacht voor de rechtsstaat structureel te verankeren in een nationale rechtsstaatsagenda. Doel van deze rechtsstaatsagenda is om de staatsmachten structureel in dialoog te houden over de rechtsstaat.

Weliswaar is het heel Nederlands om een structurele dialoog te willen voeren, maar dat vult nog geen gaten in de spreekwoordelijke dijk. Wat levert dit concreet op voor de lange(re) termijn?

1. Begrotingsinrichting

Zoals het rapport van de Staatscommissie terecht aangeeft, moet de rechtsstaatagenda (ook) gepaard gaan met een investeringsagenda: ‘De rechtsstaat verdient bescherming op de begroting’.

Met de middelendiscussie zitten we echter ook in politiek vaarwater. Om voldoende bestand te zijn tegen de politieke waan van de dag, vergt een dergelijke investeringsagenda vooraf duidelijke, structurele keuzen met betrekking tot de begrotingsinrichting. Zo bepleit de Staatscommissie een zelfstandig begrotingshoofdstuk voor de ‘rechtsketen’ binnen de algemene, departementale ‘Justitie en Veiligheidsbegroting’ (op zich genomen onderschrijft de Staatscommissie het begrotingsproces, maar het mag vooral explicieter waar het de rechtsstaat betreft).

Dit mag wat mij betreft ambitieuzer. In de Justitie en Veiligheidsbegroting zijn in 2024 de in geld grootste posten (hier is politieke kleur goed zichtbaar): ‘politie’, dan ‘migratie’ en dan ‘straffen en beschermen’ (waaronder Dienst Justitiële Inrichtingen). Op ruime afstand volgt de post ‘Rechtspleging en rechtsbijstand’ (waaronder bijvoorbeeld rechtspraak en sociale advocatuur).

Afhangend van hoe de politieke wind waait, kan de ‘rechtsketen’ dus verwateren in deze algemene justitiebegroting – hoe expliciet het begrotingshoofdstuk daarover ook is. Dat maakt kwetsbaar. Zo is in het verleden herhaaldelijk gebleken dat regeringstoezeggingen niet werden nagekomen. Met als gevolg klachten over kwaliteitsverlies en werkdruk (bij de rechtspraak) en verlies van toegang tot recht voor de allerarmsten (bij de sociale advocatuur). Dijken rondom en tussen begrotingen van dergelijke, voor de rechtsstaat cruciale, deelterreinen vormen belangrijke waarborgen voor de lange termijn.

Dat geldt in het bijzonder voor de rechtspraak. In 2016 behandelde de Tweede Kamer nog een wetsvoorstel over een niet-departementale begroting voor de rechtspraak. De indieners bepleitten dat dit beter aansloot bij de positie die de Rechtspraak als derde onafhankelijke staatsmacht inneemt in onze rechtsstaat. De regering verwierp echter het voorstel bij monde van de minister van Veiligheid en Justitie Van der Steur: de ‘eventuele gevolgen’ zouden ‘niet goed zijn te overzien’.

2. De vierde macht

Ook met een separate begroting is het de vraag wie binnen de uitvoerende macht de lange termijn bewaakt. Als de voorbeelden in Polen en Hongarije één ding laten zien, is het hoe snel de rechtsstaat kan eroderen wanneer deze in verkeerde regeringshanden valt. Rechterlijke toetsing komt niet zelden als het kalf al is verdronken. Tussen regeringshandeling en rechterlijke toetsing kunnen immers jaren zitten.

Wie bewaakt dus binnen de uitvoerende macht de lange termijn? Zeer terecht vraagt de Staatscommissie aandacht voor de carrousel van topambtenaren. Topambtenaren worden in Nederland voor een relatief korte termijn benoemd en gaan na hun benoemingsperiode doorgaans naar een ander ministerie. Dit brengt met zich dat zij, in de woorden van de Staatscommissie, niet zelden worden benoemd om hun ‘politiek-bestuurlijke sensitiviteit’ (lees: plooibaarheid jegens de minister). De tijd dat de topambtenaren voor langere termijn op één departement werden benoemd, afkomstig waren uit (en dus  grondige expertise hadden van) dat eigen ministerie, en – als waren zij een ‘vierde macht’ – de lange termijnagenda verdedigden tegenover de bewindspersoon, lijkt voorbij. Daar zullen wellicht goede redenen voor zijn, maar tussen ‘geregeerd worden door ambtenaren’ en de huidige carrousel zitten nog wel wat grijstinten.

Positieversterking van de top van het ambtelijk apparaat zal niet hoog staan op het politieke verlanglijstje, maar vanuit het perspectief van de bewaking van een lange termijnagenda lijkt dat essentieel. Nu mist node de gezonde spanning tussen lange termijn (topambtenaar) en korte termijn (minister) – zeker waar het rechtsstatelijke thema’s betreft.

3. De langetermijnthema’s

Het is één ding om een dialoog te hebben over de rechtsstaat, maar wat is inhoudelijk de langetermijnagenda van die dialoog? De Staatscommissie noemt een aantal meer structurele onderwerpen, die duidelijk een verband lijken te hebben met de toeslagenaffaire: toetsing aan bestuursrechtelijke beginselen, de herinrichting van het bestuursprocesrecht, afschaffing van het toetsingsverbod aan de grondwet, gegevensdeling tussen overheden en de vereenvoudiging van regelingen die raken aan bestaanszekerheid. Dergelijke structurele thema’s zien (ook) op de lange termijn.

Toch valt op dat – gelet op huidige discussies – een aantal langetermijnthema’s buiten beschouwing blijft: moet, gelet op de situatie in Polen en Hongarije, de hiërarchische onderschikking van de rechtspraak aan de politiek via de Raad voor de rechtspraak worden doorbroken of gemitigeerd? Moet de Raad van State definitief worden gesplitst en de bestuursrechter worden ondergebracht bij de Hoge Raad? Hoe kan onafhankelijk toezicht op de advocatuur worden vormgegeven? Welke invloed heeft de politiek op vervolgingsbeslissingen van het openbaar ministerie, en op de benoemingen van de top van het OM? Dergelijke, meer fundamentele vragen over de inrichting van de rechtsstaat, en de machtenscheiding in het bijzonder, verdienen meer aandacht : het dak repareert men immers liever als de zon schijnt.

Ongelukkig is dat de Staatscommissie zich categorisch uitspreekt tégen een constitutioneel hof en met een zeer beknopte motivering. Terwijl de (aankomende) regeringspartijen krap twee weken daarvoor in het hoofdlijnenakkoord hadden opgenomen dat er ‘versterking van grondrechten door een constitutioneel hof’ moest komen. Is wat de Staatscommissie betreft de structurele rechtsstaatdialoog over een constitutioneel hof al gesloten?

Juristen als priesters

Menig rechtenstudent zal bij het vak Romeins recht – voor zover dat nog wordt gegeven – de werkbrauwen hebben gefronst bij het woord ‘priester’ als voorloper van de Romeinse jurist. Wie studeert om jurist te worden, dacht wellicht niet meteen aan het priesterschap. Maar er zit iets in: mensen die op serene wijze het recht eerbiedigen, de rituelen onderhouden en uitstralen dat het recht van een hogere orde is waarvoor zelfs machthebbers moeten buigen. Kortom: die toegewijd zijn aan de (waarden van de) rechtsstaat en die voorleven.

Het priesterschap is mutatis mutandis helemaal terug. Zo verplicht de corporate governance code ondernemingsbestuurders (ook hier denkt men wellicht niet meteen aan het priesterschap) dat zij de waarden van de onderneming articuleren en verankeren ‘in de strategie en het bedrijfsmodel’ én dat zij gedrag stimuleren ‘dat aansluit bij de waarden van de onderneming’ en deze waarden zelf uitdragen ‘door het tonen van voorbeeldgedrag.’ Ook de Staatscommissie ademt een priesterlijke gedachte, waar deze het eerste ‘verbetervoorstel’ inleidt met:

“Toon rechtsstatelijk leiderschap en draag de principes van de rechtsstaat actief uit!”

Zowel de corporate governance code als de Staatscommissie plaatsen dergelijke belichaming in de sleutel van de waarborging: waar organisaties of instituties kwetsbaar zijn, moet men immers kunnen terugvallen op de juiste houding en de juiste cultuur. Maar wie zijn nu eigenlijk de (hoge)priesters – de cultuurdragers – van de rechtsstaat?

Het rapport biedt een aardig aanknopingspunt waar het mogelijke deelnemers aan de rechtsstaatdialoog opsomt:

• voor de rechterlijke macht de President van de Hoge Raad, de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtsspraak van de Raad van State en (opmerkelijk in dit rijtje, want hiërarchisch aan de minister ondergeschikt) de voorzitter van de Raad voor de rechtspraak;
• voor de uitvoerende macht: de meest betrokken ministers en publieke dienstverleners;
• voor de wetgevende macht: enerzijds de minister-president en de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken en anderzijds de voorzitters van de beide kamers; en
• vertegenwoordigers van de Hoge Colleges van Staat (Raad van State, Algemene Rekenkamer en de Nationale Ombudsman) en decentrale overheden.

Opvallende afwezigen zijn de (toga-dragende) sleutelspelers in de rechtsstaat: de procureur-generaal van het openbaar ministerie (het rapport is hoe dan ook eerder bestuursrechtelijk dan strafrechtelijk georiënteerd) en de algemeen deken van de Nederlandse Orde van Advocaten. Het benieuwt mij waarom. Ook ben ik benieuwd wie volgens de Staatscommissie de knoop zou doorhakken als men het oneens is. De Hoge Raad, Raad van State en de Raad voor de rechtspraak zitten bijvoorbeeld niet altijd op één lijn waar het gaat om rechtsstatelijke thema’s: wie spreekt dan met het hoogste rechtsstatelijke gezag?

Maar goed, de lijst zou dus langer kunnen. Fraai aan de Romeinse gedachte is dat iedere jurist iets van het priesterschap in zich draagt. En dat het dus aan iedere jurist is om steeds weer rechtsstatelijke waarden te articuleren, te stimuleren en voor te leven. In die individuele verantwoordelijkheid schuilt allicht de belangrijkste waarborg voor lange termijn rechtsstaatcreatie.