Legaliseer (sommige) zetelrovers!

Een van de problemen waarmee het huidige kabinet zich geconfronteerd ziet bij het verwerven van politieke steun voor zijn plannen is de onoverzichtelijkheid van het politieke landschap in de Tweede Kamer. Op dit moment bestaat de Tweede Kamer uit veertien fracties, waarvan de helft minder dan vijf leden tellen. Deze versnippering van de Tweede Kamer is voor een deel het gevolg van regelmatige afsplitsingen van Kamerleden van grotere fracties. Sinds de laatste Tweede Kamerverkiezingen in 2012 verlieten drie Kamerleden de PVV-fractie. Alle drie besloten zij hun Kamerzetel te behouden; twee van hen vormen sinds kort gezamenlijk een eigen fractie. De tweemansfractie van 50PLUS viel onlangs uiteen in twee afzonderlijke eenmansfracties. In het recente verleden kregen vrijwel alle politieke partijen (LPF, VVD, SP, D66, PvdA) te maken met Kamerleden die de fractie verlieten, maar wel hun zetel behielden. Dergelijke ‘zetelrovers’ kunnen daarna opereren als zelfstandige eenmansfractie, met bijbehorende spreektijd tijdens Kamerdebatten en een extra vergoeding voor het fractievoorzitterschap dat zij automatisch uitoefenen.

Deze gang van zaken wordt algemeen als afkeurenswaardig beoordeeld. Kamerzetels behoren formeel misschien niet, maar praktisch gezien toch wel toe aan de betreffende politieke partijen, betoogt men dan. Immers, veruit de meeste Kamerleden worden op basis van het stemmenoverschot van hun lijsttrekker in de Kamer gekozen. Eigenlijk worden zij niet gekozen, maar geselecteerd door het partijbestuur. Daarom zou een lid dat de fractie verlaat zijn zetel moeten opgeven, tenzij deze werd verkregen op basis van voorkeurstemmen. Onder meer oud-Kamervoorzitter Frans Weisglas pleitte hiervoor. Anderen opperden dat in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer zou moeten worden geregeld dat afsplitsen van een fractie na eenmaal te zijn verkozen formeel niet meer kan – apart gaan zitten mag nog wel – en dat de fractievoorzitter een veel bepalender rol zou moeten krijgen in die fractie.

Hoe moet een en ander nu vanuit constitutioneel oogpunt worden beoordeeld? Betreft het hier  dwarse Kamerleden die hun fractie zeer ten onrechte van een zetel beroven en daarom in het gareel moeten worden gedwongen? De zaak lijkt mij complexer te liggen: een deel van de oorzaak van dit fenomeen ligt in het politieke stelsel waarin Kamerleden opereren.

De Grondwet legt alleen enkele hoofdlijnen van het achterliggende stelsel vast: verkiezingen voor de Tweede Kamer vinden plaats op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging (artikel 53, eerste lid) en eenmaal gekozen leden stemmen zonder last (artikel 67, derde lid). Dat laatste betekent dat elk Kamerlid een persoonlijk mandaat krijgt en dat noch de fractieleiding, noch het partijbestuur kan bepalen hoe de leden stemmen en wat zij namens de partij mogen zeggen of doen. Een politieke partij is geen staatsorgaan, maar een private vereniging die zich ten doel heeft gesteld zich tegen het landsbestuur aan te bemoeien. Natuurlijk kunnen politieke partijen leden royeren wanneer zij de Kamerfractie verlaten met medeneming van hun zetel, maar zij hebben geen enkele wettelijke aanspraak jegens het betreffende lid om die zetel op te geven. Staatsrechtelijk gezien bestaan politieke partijen en Kamerfracties dus amper – op enkele functionele vermeldingen in respectievelijk de Wet financiering politieke partijen en het Reglement van Orde van de Tweede Kamer na. Tegelijk beheersen diezelfde politieke partijen in hoge mate het politieke bedrijf. Dat gegeven kan niet worden genegeerd.

Bovendien heeft het kiesstelsel voor de Tweede Kamer, dat gebaseerd is op het beginsel van evenredige vertegenwoordiging en werkt met een (open) lijstenstelsel, tot gevolg dat de verkiezingsstrijd steeds op een landelijke schaal wordt uitgevochten, met campagnes waarin vrijwel uitsluitend lijsttrekkers figureren. De landelijke partijorganisaties nemen alle beslissingen inzake de kandidaatstelling en de campagnevoering. Persoonlijke campagnes van lager geplaatste kandidaten worden door partijbesturen gewoonlijk niet erg op prijs gesteld. Ze leiden een enkele keer tot succes (zo wist bij de laatste Tweede Kamerverkiezingen de laaggeplaatste CDA-er Omzigt met een persoonlijke campagne een zetel te bemachtigen), maar vaak niet en ze kunnen ten koste gaan van de door het partijbestuur geprefereerde kandidaten. Het niet halen van de voorkeurdrempel is niet per definitie het gevolg van een gebrek aan electoraal ‘appeal’ van de betreffende kandidaat, maar eerder van het huidige kiesstelsel en de daarmee samenhangende overheersende rol van partijelites. Die vaststelling is mijns inziens van betekenis voor de wijze waarop moet worden omgegaan met Kamerleden die bij vertrek uit hun fractie weigeren hun zetel af te staan.

Het voorstel van Weisglas komt neer op het erkennen van die bepalende rol van politieke partijen en, in het verlengde daarvan, Kamerfracties in ons politieke bestel. Die erkenning vereist dan wel aanpassing van de bestaande wetgeving. De Grondwet en de daarop gebaseerde Kieswet gaan er immers vanuit dat Kamerleden een persoonlijk, individueel mandaat verkrijgen. Als de bepalende rol van Kamerfracties en politieke partijen erkend moet worden, dient dat in een wet (in formele zin) te worden geregeld. Het Reglement van Orde van de Tweede Kamer is daarvoor niet geschikt: het kan amper worden aangemerkt als algemeen verbindend voorschrift en kan geen regels bevatten die afwijken van de bestaande wetgeving. Een meer omvattende rol van politieke partijen en Kamerfracties zou regeling moeten krijgen in de Kieswet, of in een nieuwe wet die de rol van politieke partijen in ons stelsel in algemene zin normeert. Een regeling betreffende het opgeven van een zetel bij het verlaten van een fractie – daartoe gedwongen door de fractieleiding of uit eigen beweging – kan daarin dan een plaats krijgen.

Weisglas’ voorstel zou de positie van partijregenten versterken. Maar zoals ik aangaf, is het niet halen van de voorkeurdrempel moeilijk te verwijten aan de kandidaten in een stelsel waarin verkiezingen worden gedomineerd door landelijk bekende lijsttrekkers. Wanneer een Kamerlid een fractie verlaat, zou kunnen worden nagegaan hoeveel stemmen elk van de leden van die fractie bij de laatste Kamerverkiezingen had vergaard. De vraag of het vertrekkende lid de zetel moet afstaan aan de partij, is dan afhankelijk van de plaats van het betreffende lid op de ranglijst van het aantal behaalde stemmen. Een voorbeeld kan duidelijk maken wat ik bedoel. Stel dat iemand bij de verkiezingen als nummer tien op de kandidatenlijst werd geplaats en werd verkozen, omdat de lijst twaalf zetels wist te halen. Hij behaalde niet de voorkeurdrempel, maar binnen de betreffende lijst was hij nummer acht wat betreft het aantal behaalde stemmen. Deze kandidaat zou dan toch genoeg stemmen hebben behaald om de zetel te behouden, mocht hij de fractie verlaten. Was die persoon echter nummer dertien in stemmenaantal, dan zou hij de zetel wel moeten opgeven: de lijstvolgorde, vastgesteld door het partijbestuur, was dan immers de factor die beslissend was voor het verkrijgen van de Kamerzetel.

Een dergelijke regeling zou tegemoet komen aan de wens van Kamerfracties en partijbesturen om het ‘roven’ van een zetel moeilijker te maken; tegelijk zou het, meer dan het voorstel van Weisglas, aansluiten bij het grondwettelijke uitgangspunt dat het Kamerlidmaatschap een individueel en persoonlijk mandaat is. Een Kamerlid dat de fractie met zetel en al verlaat in algemene zin aanduiden als zetelrover, verdraagt zich niet met de uitgangspunten van ons constitutionele bestel. Het gaat om het vinden van de juiste balans tussen de belangen van fracties en partijelites enerzijds en het persoonlijke karakter van het mandaat van een Kamerlid anderzijds.