Mensenrechten als democratisch project – Human Rights Defense Curaçao

Lezing door Ernst Hirsch Ballin voor Human Rights Defense Curaçao, ter gelegenheid van de International Day of Democracy op 15 september 2023

Crisisverschijnselen in democratieën

Allerwegen zien we crisisverschijnselen in democratieën, zowel oude als jonge. Schoksgewijze veranderingen in de steun voor politieke partijen en tussentijdse crises als gevolg van schandalen zijn aan de orde van de dag. Er grijpt een vergaande verharding van het politieke debat plaats. De persoon van kandidaten – bewondering voor hen of diepgevoelde afkeer – lijkt belangrijker dan programma’s en competenties. Teleurstelling en wantrouwen drijven mensen in de armen van ‘leiders’ die weinig op hebben met de ethiek van de democratie.

Dit doet zich op vele plaatsen voor. Wereldwijd staat de democratische staatsvorm onder druk. Het aantal democratisch bestuurde staten neemt de laatste jaren gestaag af.

Wie zich bezorgd afvraagt hoe de democratische staatsvorm het nog kan winnen van de tendens naar autoritaire staatsvormen, zal moeten beginnen met de vraag wat democratie eigenlijk wil zeggen. “Dat de meerderheid beslist”, zullen velen als antwoord klaar hebben. Maar democratie is niet alleen een manier van beslissen. Democratie is op de eerste plaats een manier van samenleven, principieel gebaseerd op gelijkwaardigheid van mensen. Wij allemaal dragen als burgers, kiezers en ambtsdragers verantwoordelijkheid. Burgers zijn niet alleen maar consumenten van voorzieningen. Wanneer zij als kiezers het stemrecht uitoefenen, is dat niet alleen iets dat je voor jezelf doet, maar ook voor anderen, onder wie onze nakomelingen: zij zullen immers ondervinden in welke staat wij het land hebben achtergelaten.

Mensenrechten zijn geen eisen van buiten en geen obstakels voor de democratie

Democratie is dus een waarde. (Art. 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie zegt dat expliciet.) Die waarde houdt meer in dan beslissen bij meerderheid van stemmen van de kiezers of hun vertegenwoordigers. Zou het alleen daarom gaan, dan wordt de overstemde minderheid voor de meerderheid een gemakkelijke prooi. De minderheid van vandaag behoort de kans te krijgen de meerderheid van morgen te worden. De mogelijkheid van een vreedzame wisseling van de wacht is een wezenlijk kenmerk van een democratie. En de minderheid moet daarvoor een eerlijke kans krijgen, net als de meerderheid een eerlijke kans moet hebben om herkozen te worden.

Het is daarom dat we ook over de rechtsorde moeten spreken op deze Dag van de democratie. Democratie en rechtsstaat zijn met elkaar ten diepste verbonden; ze zijn, zoals ik het al eerder heb verwoord, niet los verkrijgbaar. De meerderheid moet zich houden aan de normen van het constitutionele recht. Vandaar dat grondwetten gewoonlijk alleen volgens een speciale procedure, zoals een supermajority van twee derden kunnen worden gewijzigd. In het bijzonder gaat het erom dat de meerderheid van het moment de grondrechten van de minderheid moet respecteren. Dit betreft heel praktische waarborgen, zoals toegang tot de rechter, vrijheid van meningsuiting, gelijke toegang tot de media en vrijheid van vergadering. Maar het gaat ook om waarborgen voor de culturele identiteit van minderheden, zoals het recht op gebruik van de eigen taal. En ook de vrijheid van godsdienst is als waarborg voor minderheden politiek relevant. Daarvoor moeten ze niet alleen een beroep kunnen doen op het bestuur, maar zo nodig ook op de rechter. Natuurlijk vereist dit wel dat de Grondwet waarborgen in het leven heeft geroepen voor onpartijdige rechtspraak. Politieke manipulatie van benoemingen van rechters maakt de gevaren voor de democratie alleen maar groter, zo leren de ontwikkelingen in de Verenigde Staten.

In een vitale democratie zijn mensenrechten een gemeenschappelijke basis – common ground – én geven ze richting aan de politiek op een manier die legitieme tegenstellingen overstijgt. Overstijgt, want politieke controverses worden daarmee niet ontkend; ze komen immers voort uit reële belangentegenstellingen en verschillen van opvatting, en een democratie dient er ook toe zulke tegenstellingen vreedzaam te beslechten. Maar de constitutionele inbedding van die tegenstellingen voorkomt wel dat ze de democratie opvreten; ze voorkomt dat de democratie in vijandschap ten onder gaat.

Mensenrechten kunnen daadwerkelijk basis en richting aan het politieke proces geven omdat ze in de huidige opvatting zijn gericht op het hele samenleven van mensen, ook de economische, sociale en culturele facetten daarvan. Franklin D. Roosevelt (de Amerikaanse president ten tijde van de Tweede Wereldoorlog) heeft dit in 1941 heel kernachtig verwoord. In zijn fameuze Four Freedoms Speech maakte hij duidelijk wat op het spel stond toen democratieën en nazistische en fascistische totalitaire Staten met elkaar in oorlog kwamen: het ging zowel om de politieke en burgerlijke vrijheden van meningsuiting en religie, als de freedom from fear (de vrijheid van angst, zoals die van een terroriserende overheid uitgaat) en de freedom from want (de vrijheid van gebrek). Die vier vrijheden vormen een samenhangend geheel. In de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens van 1948 en in de Weense Verklaring en Actieprogramma over de mensenrechten van 1993 is die visie uitgewerkt, en in vele belangrijke verdragen.

Hier moet een opmerking aan worden toegevoegd over de tegenstelling tussen klassieke en sociale grondrechten, waar ouderwetse juristen zoveel nadruk op leggen. Het valt u misschien al op dat in deze speech van President Roosevelts niets daarvan terug te vinden is. Het grondrecht op bestaanszekerheid omschrijft hij als een vrijheid: de freedom from want. Dit leert ons dat men de plank misslaat als ‘klassieke grondrechten’ en vrijheidsrechten als synoniemen worden opgevat. Wel is er een gradueel verschil tussen grondrechten die ‘vanzelf’ werken (zoals de zonet genoemde bestaanszekerheid), behoudens wettelijke beperkingen, en grondrechten die op het niveau van doelstellingen moeten worden geformuleerd en door de wetgever moeten worden uitgewerkt. Dat geldt bijvoorbeeld voor dat in artikel 23, eerste lid, van de Staatsregeling van Curaçao verankerde grondrecht op bestaanszekerheid. Dat is een ‘voorwerp van zorg van de overheid’. In de Staatsregeling is niet nader omschreven wat dat betekent. Het is dus de democratisch gelegitimeerde wetgever die daaraan uitwerking geeft; bijvoorbeeld – als het gaat om de voor de bestaanszekerheid vereist pensioenen – door pensioenverzekeraars aan wettelijk geregeld, adequaat toezicht te onderwerpen.

Mensenrechten en andere grondrechten zijn bijna nooit absoluut; de wetgevende macht kan om wille van zwaarwegende belangen beperkingen regelen, mits die passen in een democratische samenleving en niet onevenredig zijn. Zowel voor zulke beperkingen als voor de uitwerking van grondrechten is de taak van de wetgever essentieel. En daarmee bedoelen de verdragen en onze constituties ook echt de democratisch gelegitimeerde, parlementaire wetgever.

De band tussen mensenrechten en democratie is dus veel inniger dan men gewoonlijk beseft. Ze zijn niet alleen een waarborg tegen ‘democratisch verval’, maar ook een opdracht tot democratische vitaliteit. In Nederland was en is veel te doen over het toeslagenschandaal. Wegens kleine vergissingen en verzuimen werden gezinnen geconfronteerd met ondraaglijke verplichtingen tot terugbetaling. Dat tastte niet alleen hun bestaanszekerheid aan, maar ook het recht op gezinsleven en daarmee verbonden rechten van kinderen. Wat dit allemaal nog erger maakte was de discriminatie naar afkomst en herkomst die bij de handhaving had plaatsgevonden. Als gevolg van een starre wetsuitleg in de rechtspraak werd bovendien nog eens het recht op een effectieve rechtsgang aangetast. Deze complexe schending van verschillende fundamentele rechten vormde de kern van wat een politiek schandaal werd.

De rechtspraak heeft hier lering uit getrokken, maar in de politiek hebben – ondanks alle excuses aan de slachtoffers – velen nog steeds moeite met de duiding van deze crisis, die mede veroorzaakt is door politieke hardvochtigheid. Ook hebben zij er soms nog steeds moeite mee te erkennen dat de rechter een taak heeft bij het uitblijven van doeltreffend klimaatbeleid. In feite is dit een teken van onbegrip voor de taak van de rechter. De rechter treedt niet tegen de politiek op, maar houdt de politiek aan haar beloften, haar taak en haar opdracht. De toetsende taak van de rechter wil ik daarom niet enkel omschrijven als het bewaken dat mensenrechten niet worden geschonden, maar ook als het bewaken dat ze in acht worden genomen; bewaken dus dat wetgeving bijdraagt aan de verwerkelijking van mensenrechten. Mensenrechten zijn een democratisch project, en onafhankelijke rechtspraak bewaakt dit.

Mensenrechten in een democratische samenleving

Het leek mij goed om dit uit te spreken omdat op verschillende plaatsen in de westerse wereld wordt geprobeerd de waarborgen van grondrechten voor te stellen als een beperking van de democratie. Ze beperken de politieke armslag van de meerderheid, is dan het verhaal. Die voorstelling van zaken komen we zelfs in oude democratieën zoals de Britse tegen. Een van de drogredenen voor de Brexit was dat men van Europese rechters af wilde, omdat die naleving van mensenrechten kunnen afdwingen. Maar het is juist de democratie die op het spel wordt gezet als niemand kan tegengaan dat de politieke meerderheid van het moment misbruik maakt van haar macht. Ik herhaal het: bescherming van minderheden, gelijke toegang tot de media, en een vrij politiek debat zijn waarborgen waaraan de meerderheid in een democratische rechtsstaat gebonden is. Daaraan voeg ik nog iets toe: een kanttekening waarvan ik hoop dat die op deze dag van de democratie blijft hangen en u en mij, ons allemaal, inspireert. Dat is dat mensenrechten meer zijn dan rechtsnormen die boze krachten aan banden leggen – hoe belangrijk dat natuurlijk ook is en blijft; zie de situatie in uw en onze buurladen zoals Venezuela en Rusland. Mensenrechten hebben méér te betekenen, namelijk als aanjagers, stimulerende principes van een democratische samenleving.

Ik zal dat illustreren met een paar voorbeelden. Het eerste is het VN-Verdrag over de rechten van personen met een handicap. Dat verdrag is in het Koninkrijk der Nederlanden nog steeds alleen in het Europese deel van kracht. Het is een ‘modern’ mensenrechtenverdrag, omdat het zowel eisen stelt aan het rechtsstelsel als aan het overheidsbeleid. Mensen met een handicap mogen niet worden gediscrimineerd en hun persoonlijke waardigheid moet worden gerespecteerd. Om een waardig leven mogelijk te maken moeten obstakels voor mensen met een visuele beperking worden verwijderd en voorzieningen goed toegankelijk zijn. Dit geldt in het bijzonder voor gebouwen, wegen, vervoer en andere voorzieningen op plaatsen zoals scholen, woningen, ziekenhuizen en werkplekken. De wetgeving ter uitvoering van het verdrag overvraagt niet: als verbeterde toegankelijkheid onevenredig kostbaar en moeilijk realiseerbaar is, geldt die verplichting niet. Maar vaak gaat het om eenvoudiger, voor de gehandicapte medeburger belangrijke voorzieningen, zoals bij de supermarkt. Daar moeten de paden zo mogelijk breed genoeg worden gemaakt voor mensen in een rolstoel, en computersystemen moeten ook te gebruiken zijn door mensen die niet goed kunnen zien of horen. In Nederland gelden dit verdrag en de uitvoeringswetgeving sinds 2017, maar bekrachtiging voor het Caribische deel van Nederland en de andere landen van het Koninkrijk heeft nog steeds niet plaatsgevonden.

Het tweede voorbeeld is het op 11 mei 2011 in Istanbul gesloten Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (CETS No. 210). Ook dit verdrag stelt zowel eisen aan de wetgeving als aan het beleid. Benadeling van vrouwen en meisjes moet worden verboden, en geweld en misbruik worden bestraft. Ook is preventief beleid in onderwijs en voorlichting vereist. De aangesloten staten moeten erop toezien dat cultuur, gewoonte, religie, traditie of de zogenaamde “eer” niet worden gebruikt ter rechtvaardiging van daden van geweld tegen vrouwen en meisjes. Toen de Turkse President Erdoğan in 2021 het verdrag opzegde, liep Nederland voorop in de afkeuring van dat besluit. De regering beloofde zich te blijven inzetten voor brede ratificatie van het verdrag, maar zag niet onder ogen dat zij dat zelf tot nu toe alleen had gedaan voor het Europese deel van het Koninkrijk. Die situatie duurt sinds 2015 nog steeds voort.

Er zijn meer voorbeelden te geven; ik kom daar straks op terug; maar vanavond gaat het erom wat dat betekent voor het functioneren van de democratie. Wat zegt het over de werking van de democratie als een tekort in de bescherming van de rechten van mensen met een handicap en de rechten van vrouwen en meisjes op persoonlijke veiligheid zo lang blijft voortbestaan? Merkwaardig toch dat vrijwel niemand er een probleem van maakt dat de staat waarvan alle Nederlanders, ook die hier wonen, burgers zijn, geen gelijke bescherming van mensenrechten biedt en dit terugbrengt tot een regionale aangelegenheid, wat mensenrechten toch in wezen niet zijn.

Dat wijst op iets waar we op deze Dag van de Democratie zeker bij moeten stilstaan: ook al heeft een democratie mensenrechten nodig om voort te bestaan, en ook al moeten mensenrechten in democratische besluitvorming worden uitgewerkt, toch is er onder burgers en bestuurders in veel democratisch bestuurde staten een merkwaardige achteloosheid als het gaat om mensenrechten. In Nederland is toetsing van wetten en beleid aan grondrechten pas na de crises van de afgelopen jaren – de toeslagencrisis, de Coronacrisis en de inmiddels onafwendbare klimaatcrisis – hoger op de agenda gekomen. De vraag hoe het komt dat de afzijdigheid van de Caribische delen van het Koninkrijk bij voor de burgers toch erg belangrijke verdragen, geen politieke issue is, kunt u beter beantwoorden dan ik. De Adviesraad Internationale Vraagstukken had daar in 2018 een punt van gemaakt. In een uitgebreid advies wees hij op het feit dat enige belangrijke verdragen op het gebied van de mensrechten alleen voor het Europese deel van het Koninkrijk gelden. In de reactie van het kabinet op dat advies werd nog eens het argument aangevoerd dat bij het bekrachtigen van de verdragen de autonomie van de landen op het gebied van deze rechten moet worden gerespecteerd.

Vijf jaar nadat de AIV had gerapporteerd, is er maar weinig vooruitgang geboekt. Wel is het Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on the sale of children, child prostitution and child pornography  op 20 september 2022 ook voor Curaçao bekrachtigd (en eerder al voor Aruba). En ook is er wat meer interesse in het Nederlandse parlement voor de gelding van mensenrechtenverdragen in het gehele Koninkrijk, maar tegelijk valt  de politieke stilte over dit onderwerp in de Caribische landen van het Koninkrijk op.

De afwezigheid van mensenrechtenverdragen op de politieke agenda kreeg met een verwijzing naar de ‘eigen verantwoordelijkheid’ (aldus de brief van de toenmalige bewindslieden van BZK en Buitenlandse Zaken van 4 april 2019) van de landen van het Koninkrijk een democratische draai. Daarbij werd gebruik gemaakt van een bepaalde uitleg van artikel 43 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. Zoals u weet omschrijft het tweede lid een Koninkrijksaangelegenheid: ‘Het waarborgen van deze rechten, vrijheden, rechtszekerheid en deugdelijkheid van bestuur is aangelegenheid van het Koninkrijk.’ Deze bepaling volgt op een opdracht aan de wet- en grondwetgevers van elk der landen van het Koninkrijk in het eerste lid: ‘Elk der landen draagt zorg voor de verwezenlijking van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van het bestuur.’

De opdracht aan de landen in het eerste lid is inderdaad essentieel. Ze brengt de verbondenheid van democratie, rechtsstaat, goed bestuur en mensenrechten in het constitutionele bestel van Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten tot uitdrukking. Maar het is raar om het tweede lid, zoals zo vaak geschiedt, te lezen als afgescheiden van, en zelfs in contrast met het eerste lid. Die opvatting ziet de bescherming van mensenrechten als een zero sum game: ofwel de landen doen dat, en dan staat het Koninkrijk daarbuiten; ofwel ze doen het niet, en dan pas flipt de bevoegdheid over naar het Koninkrijk dat met het ‘waarborgen’ is belast en het zogenaamde ‘redres’ moet bieden. (Dat hier het volstrekt verouderde woord ‘redres’, wordt gebruikt zegt al veel over de gedateerdheid van de redenering.) Zo verschanst men zich tegen de gedachte dat realisering van mensenrechten en goed bestuur gediend is met samenwerking tussen het landsniveau en het federale niveau. Complementariteit en subsidiariteit is in het geheel van het Statuut toch de meest voor de hand liggende gedachte, en strookt ook met wat de gewone uitleg van het woord ‘waarborgen’ zou zijn; daarbij wordt de autonomie gerespecteerd en gefaciliteerd. ‘Waarborgen’ is niet de put dempen als het kalf verdronken is, maar zorgen voor een situatie waarin het primair verantwoordelijke niveau – dat van elk der vier landen – zijn rol adequaat kan vervullen.

Het is belangrijk hierbij stil te staan, ook al staan er misschien nog steeds mensen klaar om mij met de bijna zeventig jaar oude toelichting op het Statuut van Van Helsdingen om de oren te slaan, net alsof de wereld sindsdien niet is veranderd. Ik vermoed dat de opvatting van artikel 43 als een tegenstelling tussen Koninkrijkstaak en landsbevoegdheden zo taai is, omdat ze de hiërarchische denkvormen van het kolonialisme reproduceert, maar nu met een negatief voorteken voor de Koninkrijkstaak. Als we daarentegen de rechtsorde van het Koninkrijk zouden leren verstaan als een opdracht tot samenwerking, genormeerd door het subsidiariteitsbeginsel, kunnen we ons daar – hopelijk – stap voor stap aan ontworstelen.

Die gedateerde uitleg heeft echter wel een zonderlinge praktijk bij het aangaan van verdragsrelaties in de hand gewerkt, waar we even bij moeten stilstaan om goed te begrijpen wat er gebeurt. Als er over een verdrag wordt onderhandeld door het Ministerie van Buitenlandse Zaken, geschiedt dat altijd in nauwe samenwerking met het Nederlandse vakdepartement. Daardoor kan de vraag of het Koninkrijk – althans wat Nederland betreft – partij wordt bij het verdrag, al heel snel worden gevolgd door een uiteraard positief bericht hoe daaraan uitvoering wordt gegeven. Voor de andere delen van het Koninkrijk is de volgorde in feite andersom. Pas als men erover uitgedacht is hoe een verdrag zou kunnen worden uitgevoerd, wordt alsnog – soms vele jaren na de beantwoording van de of- en de hoe-vraag voor Nederland – de of-vraag beantwoord. Het gevolg hiervan is dat gedurende vele jaren of zelfs permanent territoriale beperkingen moeten worden geclaimd ten opzichte van de andere verdragspartijen, óók verdragspartijen die geheel of gedeeltelijk in dit deel van de wereld liggen.

Zeker, een discrepantie tussen landen van het Koninkrijk kan gerechtvaardigd zijn als het gaat om verdragen over operationele samenwerking op een regionaal gebonden terrein; op het punt van economische en financiële verdragen voorziet het Statuut zelfs in een extra garantie voor de autonomie van de Caribische landen (artikel 25). Maar dat ligt anders voor verdagen die naar hun aard universeel zijn en moeten zijn, hetzij wegens de waarden die op het spel staan – zoals mensenrechten – of wegens de aard van het onderwerp, zoals klimaat of nucleaire veiligheid. Dan is het niet uit te leggen dat de of-vraag verschillend wordt beantwoord. De Koninkrijksregering moet er dan voor zorgen – waarborgen – dat de hoe-vraag in alle vier de landen tijdig in eigen verantwoordelijkheid wordt onderzocht en beantwoord. De vraag of en de vraag hoe fundamentele rechten zoals die van mensen met een handicap of met geweld bedreigde vrouwen en meisjes worden beschermd, moeten niet langer op hun kop worden gezet. Dat betekent dat mensenrechten worden erkend als een positieve uitdaging voor de democratie in elk land van het Koninkrijk: mensenrechten als democratisch project. En dat gaat samen – moet vaak ook samengaan – met mogelijke verschillen in de manier waarop – hoe dus – die bescherming in wetgeving en beleid wordt uitgewerkt. Daar is de democratie aan zet!

Gerichtheid op de toekomst – kinderen en volgende generaties

Mensenrechten dus als democratisch project. Ik wil mijn inleiding afsluiten met een paar opmerking over een heel belangrijke ontwikkeling in het tijdsperspectief van mensenrechten. De afgelopen decennia is wereldwijd steeds meer accent komen te liggen op het toekomstperspectief van mensen en hun manieren van samenleven. Rechten van kinderen op onderwijs en veilig opgroeien, bescherming tegen meisjesbesnijdenis en uithuwelijken, rechten van arbeiders en rechten van migranten zijn hoog op de agenda komen te staan. Het gaat dus om de levensprojecten van mensen en de ontwikkeling van samenlevingen op de langere termijn. Een steeds urgenter aspect daarvan is de klimaatverandering. In het Antilliaans Dagblad van 2 september 2023 schreef Stacey Mac Donald: ‘De impact van klimaatverandering op de natuur en de samenleving in het Caribisch gebied is zichtbaar in de toename van orkanenseizoen, aanhoudende periodes van droogte en hitte, hoger energieverbruik, de aanwas van sargassumzeewier en het verdwijnen van koraal door opwarming van de zee.’ Zij was hier al uitgebreid op ingegaan in haar proefschrift, met speciale aandacht voor de gevaren die Bonaire bedreigen. Ook wees zij op het gebrek aan maatschappelijke belangstelling hiervoor, en het uitblijven van effectieve actie.

De gevolgen van de huidige en komende klimaatverandering raken op allerlei manier fundamentele rechten. Dit betreft zowel het recht op een veilig en ongestoord gezinsleven en persoonlijk leven, als het sinds eind vorige eeuw erkende recht op een gezond milieu. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en de hoogste rechters in Nederland en andere landen zien aantasting van het woon- en leefmilieu als een schending van fundamentele rechten. De klimaatverandering is bovendien naar haar aard een universeel vraagstuk. Het kan dan ook niet anders dan dat er wordt gestreefd naar wereldwijde normstelling en samenwerking op basis van universele verdragen. Die verdragen zijn een uitwerking van de met mensenrechten vervlochten sustainable development goals van de Verenigde Naties.

Het Koninkrijk der Nederlanden heeft echter bij de ratificatie van de Framework Convention on Climate Change (het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering) van 1992 een territoriaal voorbehoud geplaatst en tot op heden gehandhaafd, met de strekking dat deze verdragen alleen voor het Europese deel van het Koninkrijk worden bekrachtigd. Dat dit voorbehoud nog steeds geldt, is nogal bizar, ook omdat het daarop voortbouwende Klimaatakkoord van Parijs van 2015 daardoor niet voor de Caribische delen van het Koninkrijk kan worden bekrachtigd. Maar ik wil hiermee niet zeggen dat het denken heeft stilgestaan. Dat de klimaatverandering ook de Caribische delen van het Koninkrijk treft wordt gelukkig wel onderkend. Minister Jetten voor klimaat en energie schreef op 22 maart 2022 aan de Tweede Kamer: ‘De zes eilanden zijn elk uniek en verschillend, maar hebben op het terrein van klimaat en energie te maken met soortgelijke vraagstukken. Het gaat daarbij om verduurzaming van de elektriciteitsproductie, duurzame vormen van koeling van gebouwen, een veilige drinkwatervoorziening en meer zelfstandige voedselproductie. Een goede aanpak van deze vraagstukken is niet alleen in het belang van het klimaat, maar biedt ook kansen om de leefbaarheid te vergroten, de kosten van nutsvoorzieningen te verlagen en de economieën te vergroenen.’

In deze brief schrijft minister Jetten ook dat het in lijn brengen van het energiebeleid met de doelen van de Overeenkomst van Parijs […] een gezamenlijke verantwoordelijkheid [is] van het land Nederland en de autonome Caribische eilanden.’ Daarbij verwijst hij ernaar dat de overeenkomst van Parijs namens het Koninkrijk als geheel is ondertekend. Dit laatste is op het eerst gezicht een merkwaardige mededeling, nu beide verdragen alleen voor het Europese deel van Nederland van kracht zijn. Maar hij slaat zo wel een brug naar de gewenste situatie, waarin deze verdragen voor het hele Koninkrijk gelden. Voor de juristen onder u: artikel 18 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht geeft ook aan dat staten na ondertekening al een verplichting hebben, het verdrag niet te ondermijnen.

Eigenlijk zien we hier in de verhoudingen binnen het Koninkrijk dezelfde dynamiek als in het internationale recht en het nationale staatsrecht: er komt ruimte voor aanvullende, minder geformaliseerde vormen van normering en samenwerking. Het besef groeit dat de klimaatproblematiek geen afwachten en stilzitten verdraagt. Minister Jetten en de Kamerleden die met moties op zijn brief inhaakten, doen dat, ongeacht de nog steeds voortdurende situatie van de territoriale beperkingen. Zij doen dit in vervolg op zinvolle gesprekken met collega’s en burgers uit andere delen van het Koninkrijk: zij zoeken wegen om klimaatbeleid te voeren buiten de gebaande paden om, verdienen dus eigenlijk juist lof.

De urgentie van het klimaatvraagstuk heeft veel in beweging gezet, ook wat betreft het denken over de rechten van de mens en democratische verantwoordelijkheden. In de politiek moet het niet alleen gaan om een afrekening met het verleden in situaties die onvermijdelijk aandacht opeisen (in de vorm van excuses, compensaties en schadevergoedingen), maar ook om voorbereiding op de toekomst. Mensenrechten zijn universeel, in die zin dat geen mens van de bescherming erdoor mag worden uitgesloten. Impliciet werd daarbij gelijktijdigheid van de rechthebbende mensen en de beschermende rechten verondersteld. Mensen die nu een aantasting van hun grondrechten ervaren, kunnen daarvoor een beroep doen op de rechter. Maar deze manier van denken beantwoordt niet aan de realiteit van pas later intredende gevolgen. Gevolgen van dat wat staatsorganen en andere actoren nu doen of verzuimen te doen, zullen zich pas in de toekomst manifesteren. In recente rechtspraak zoals het Urgenda-arrest van de Hoge Raad van 2019 (zie ov. 5.7.3 en 8.3.4) en de Neubauer-uitspraak van het Duitse constitutionele gerechtshof van 2021 is dit erkend (zie rnr. 183, 206). De rechter moet ook bescherming bieden tegen schendingen van fundamentele rechten in de toekomst. Ook hier brengt bescherming van mensenrechten de democratie verder, namelijk in een positievere relatie tot de toekomst van het land en de mensen die het zullen moeten bewonen. Het is niet alleen een juridische kwestie, maar ook een politiek probleem als op dit punt de belangen van toekomstige generaties niet ‘op de agenda’ staan.

Moeten rechters dan de politiek aan haar verantwoordelijkheden herinneren?

Als die bescherming ingevolge het grondrecht op milieubescherming niet nu wordt geboden, zitten toekomstige generaties met veel grotere problemen opgescheept. Maar rechters kunnen geen klimaatbeleid maken. Op rechters moet een beroep worden gedaan als de politieke staatsorganen hun eigen taak uit het oog verliezen. Dan geven hun uitspraken steun aan waakzame burgers. Uiteindelijk komt het erop aan de politieke staatsorganen tot actie te stimuleren. Zij moeten beslissen over middelen en prioriteiten stellen in het actief optreden. Rechten van de mens, ook deze, zijn een door en door democratisch project. Met hun intergenerationele dimensie voegen ze een enorm belangrijke uitdaging aan de democratie toe.

Conclusie

Ik kom tot een conclusie, ter afsluiting. Een democratie die alleen nog maar uitdrukking geeft aan belangenbehartiging en ongenoegen verliest haar vitaliteit. Het resultaat ervan is politieke kortzichtigheid, en meer vijandigheid tussen politici en burgers. Al naargelang van de belangen die zij voor zich zien, sluiten ze zich op in bubbels van communicatie met elkaar en niet met anderen omgaan. Een vitale democratie is anders. Ze moet gevoed worden door een naar gezamenlijkheid zoekende ambitie voor de toekomst, voor de mensen die er nu zijn, voor hun levensprojecten en voor die van toekomstige generaties. Daarop zijn mensenrechten gericht, zoals we ze sinds de Weense verklaring over mensenrechten zijn gaan opvatten. En daarom zijn vraagstukken van klimaat, eerlijke verdeling van hulpbronnen en persoonlijke veiligheid zo nauw verbonden met mensenrechten. De democratie moet daaraan vorm geven, en vorm willen geven. Alleen een democratie die berust op de wil óók voor anderen op te komen, is toekomstbestendig. Vandaar dat ik mijn lezing de titel gaf: mensenrechten als democratisch project.

Wat ik hier bepleit, is dus dat onze democratische staatsinstellingen rechten van de mens meer en meer leren zien als een opdracht om verantwoordelijkheid te nemen, in plaats van als dwangbuis. Iedereen mag voor haar of zijn rechten opkomen, en vaak is daarvoor een dringende noodzaak, maar rechten van de mens zijn meer, ze zijn medemensenrechten. Dat crises en schandalen de samenleving in beroering brengen, heeft vaak ermee te maken dat fundamentele rechten op het spel staan, bijvoorbeeld het recht op bestaanszekerheid als gevolg van het toeslagenschandaal in Nederland, of als gevolg van de dreigende teloorgang van verzekerde pensioenen in Curaçao en Sint Maarten. En voor de hele wereld staan mensenrechten op het spel door klimaatverandering.

Een democratie kan haar vitaliteit versterken als ze zulke crises leert zien door de lens van de rechten van de mens, verankerd in constituties en verdragen. Dan kunnen we onze eigen toekomstprojecten een plaats geven in het grote toekomstproject van ons land. Zo worden rechten van de mens een democratisch project, en wordt de democratie tot een belofte aan elkaar en onze nakomelingen.