Misbruik WOB verleden tijd?

De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) biedt eenieder de mogelijkheid om informatie op te vragen bij de meeste organen van de Nederlandse overheid. Deze wet is een uitwerking van de grondwettelijke opdracht aan de Nederlandse overheid om openbaarheid te betrachten (artikel 110 Grondwet). De Wob is sinds 1 mei 1980 in werking en kent van oudsher het uitgangspunt dat overheidsinformatie openbaar is, tenzij een uitdrukkelijk in deze wet vastgelegde uitzonderingsgrond van toepassing is. Dit uitgangspunt vloeit voort uit de gedachte dat transparantie van vitaal belang is voor onze democratie.

Helaas wordt sinds een aantal jaar veelvuldig misbruik gemaakt van de mogelijkheid om Wob-verzoeken in te dienen.[1]  Querulanten die de Wob misbruiken om bestuursorganen te traineren halen het landelijk nieuws en bureautjes die op grote schaal via Wob-verzoeken dwangsommen en proceskosten binnenharken lijken als paddestoelen uit de grond te schieten. Het doel van de Wob zoals neergelegd in de considerans, te weten het bevorderen van de goede en democratische bestuursvoering, wordt door deze ontwikkeling behoorlijk ondergraven. Logischerwijs komt dan de vraag op hoe aan dit misbruik het hoofd kan worden geboden zonder te tornen aan de toegang tot overheidsinformatie.

Over deze vraag is de laatste jaren het nodige gezegd en geschreven. Interessant is een tweetal wetsvoorstellen dat zeer recent door de Tweede Kamer is behandeld.[2] In deze bijdrage zal worden verkend of deze wetsvoorstellen het misbruik van de Wob op een doeltreffende wijze kunnen verhelpen.

Het eerste wetsvoorstel betreft het wetsvoorstel Wet voorkomen misbruik Wob. Dit wetsvoorstel is inmiddels ook door de Eerste Kamer aangenomen en zelfs al in werking getreden, namelijk op 1 oktober 2016. Het is een langverwacht initiatief van minister Plasterk (BZK) en houdt in dat er een aantal artikelen aan de Wob wordt toegevoegd. In het nieuwe artikel 15 Wob is bepaald dat de afdeling in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) over dwangsommen bij niet tijdig beslissen niet van toepassing is op Wob-verzoeken en in het nieuwe artikel 15a is bepaald dat de bestuursrechter onder omstandigheden het toekennen van griffierecht en proceskosten achterwege kan laten.

Met deze aanpassing van de Wob lijkt het hoofd te worden geboden aan een deel van de misbruikproblematiek. De perverse prikkel om Wob-verzoeken aan te wenden voor geldelijk gewin bestaat immers niet langer. Het volledige probleem is echter nog niet opgelost. Een andere manier waarop de Wob wordt misbruikt blijft namelijk nog mogelijk: het traineren van bestuursorganen door het indienen van vele verzoeken. Bovendien kleeft er een belangrijk nadeel aan deze maatregel: de goeden lijden onder de kwaden. De Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen is er gekomen omdat gebleken is dat vaak te laat op verzoeken wordt beslist. Verzoekers die de Wob wel voor een legitiem doel gebruiken, verliezen nu deze stok achter de deur.

Het tweede wetsvoorstel betreft het initiatiefwetsvoorstel Wet Open Overheid (WOO) en ligt momenteel bij de Eerste Kamer.[3] Dit wetsvoorstel is van een geheel andere aard. De WOO is namelijk opgesteld vanuit de gedachte dat de geldende openbaarheidswetgeving niet meer voldoet aan de eisen van de moderne informatiesamenleving. Daarom moet er volgens de initiatiefnemers een nieuwe wet komen, ter vervanging van de Wob, die overheden transparanter maakt. Als dit wetsvoorstel door de Eerste Kamer wordt aangenomen, vervallen dus ook de hiervoor besproken nieuwe artikelen 15 en 15a Wob. De vraag doet zich dus voor of de WOO dan nieuwe maatregelen bevat tegen de misbruikproblematiek. Deze vraag kan bevestigend worden beantwoord. In de vorm van de artikelen 8.2 en 8.4 van het wetsvoorstel WOO vinden we bepalingen met dezelfde strekking als de huidige artikelen 15 en 15a Wob: het uitzonderen van de WOO op de Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen en de mogelijkheid voor de bestuursrechter om het toekennen van griffierecht en proceskosten achterwege te laten.

Interessant is dat in het wetsvoorstel WOO daarnaast in artikel 4.6 een antimisbruikbepaling is opgenomen. Uit deze bepaling vloeit voort dat als een verzoek kennelijk een ander doel heeft dan het verkrijgen van overheidsinformatie of indien het verzoek evident geen bestuurlijke aangelegenheid betreft, het verzoek buiten behandeling kan worden gelaten. Het is mijns inziens echter maar zeer de vraag of met deze bepaling de misbruikproblematiek zal worden opgelost. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel WOO wordt namelijk vooropgesteld dat zeker niet snel mag worden aangenomen dat sprake is van misbruik.[4] Daarnaast is het zeer lastig om het oogmerk van een verzoek te identificeren, nu daarbij geen belang hoeft te worden gesteld (artikel 4.1, derde lid WOO), en wordt het begrip bestuurlijke aangelegenheid in de jurisprudentie zodanig ruim uitgelegd dat niet snel sprake zal zijn van een onderwerp dat daar niet binnen valt.[5] Al met al kan men zich afvragen of deze antimisbruikbepaling geen wassen neus is.

Deze antimisbruikbepaling is om nog een andere reden interessant. Er bestaat namelijk al een regeling in het bestuursrecht waarin is bepaald wanneer aanvragen buiten behandeling kunnen worden gelaten: de artikelen 4:5 en 6:6 van de Awb. Misbruik van het recht om verzoeken in te dienen is uitdrukkelijk niet opgenomen als reden om een verzoek buiten behandeling te kunnen laten. Nu de praktijk heeft uitgewezen dat hieraan wel behoefte bestaat, lijkt mij de noodzaak gegeven voor het toevoegen van deze mogelijkheid. De bepaling zou dan worden verplaatst van dit wetsvoorstel, dat vooral het bevorderen van openbaarheid voor ogen heeft, naar de plaats waar zij wat mij betreft thuishoort: in de algemene wet die de procesgang in het bestuursrecht regelt. Bijkomend voordeel van dit alternatief is dat de noodzakelijk gebleken stok achter de deur in de vorm van de Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen ook voor informatieverzoeken weer zou kunnen worden opengesteld.

Kunnen we concluderend stellen dat Wob-misbruik verleden tijd gaat worden? Vooralsnog niet. Vast staat wel dat de problematiek in de volle aandacht staat van zowel wetgever als bestuursrechter en dat het een boeiende tijd is voor de zo belangrijke zoektocht naar een balans tussen toegang tot overheidsinformatie en een doeltreffende aanpak van misbruik.