Naar aanleiding van de casus Berends: ambtenaren onder de rechtstreekse verantwoordelijkheid van de commissaris van de Koning!

De Gelderlander onthulde recentelijk dat de Gelderse commissaris van de Koning (cdK) John Berends door ambtenaren wordt beschuldigd van grensoverschrijdend gedrag jegens hen. In afwachting van de uitkomst van het onafhankelijke onderzoek naar het gedrag van de cdK, heeft Berends besloten zijn taken tijdelijk neer te leggen. Bij al deze commotie kwam ook naar voren dat er vergaande plannen waren binnen die provincie om de ambtelijke staf van de cdK (het kabinet) voortaan onder gezag van de cdK te laten vallen. Volgens de Gelderlander nam door deze ontwikkeling de onrust nog verder toe en was de maat vol voor bepaalde ambtenaren. Berends zou door die verandering in de organisatie meer invloed krijgen op de ambtenaren die voor hem werken. De ondernemingsraad zou bang zijn dat er daardoor geen ruimte meer zou zijn voor kritiek. Uiteindelijk besloot het college van gedeputeerde staten (het college) de plannen toch niet door te laten gaan. Op dit moment is het zo dat de ambtenaren die werkzaamheden verrichten voor de cdK onder de verantwoordelijkheid van het college vallen. Hoewel de Provinciewet niet de mogelijkheid biedt om ambtenaren onder de verantwoordelijkheid van de cdK te laten vallen, zijn er wel staatsrechtelijke argumenten te geven waarom het toch beter is om de ambtenaren die werken voor de cdK, ook onder de verantwoordelijkheid van de cdK te laten vallen. Ik zal beide elementen van deze stelling toelichten.

Volgens de Provinciewet is het zoals gezegd alleen mogelijk dat het college de leiding heeft over de provincieambtenaren (behalve de ambtenaren die werkzaam zijn op de griffie, zie hierna). Dit valt af te leiden uit de tekst van de Provinciewet en de toelichting daarop. Artikel 158 Provinciewet bepaalt onder andere dat het college bevoegd is regels vast te stellen over de ambtelijke organisatie van de provincie, en dat het college bevoegd is te besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen. Sinds de Aanpassingswet Wnra valt onder het besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen ook het aangaan van arbeidsovereenkomsten met ambtenaren, aangezien het college het orgaan was dat voor de komst van die wet bevoegd was om ambtenaren te benoemen, schorsen en ontslaan. In ieder geval is het dus niet mogelijk voor de cdK om zelfstandig te beslissen over wie hij wil aannemen en eventueel wil ontslaan.

Kan de cdK dan wel de dagelijkse leiding hebben over ambtenaren? Dat hangt af van hoe de zinsnede dat het college bevoegd is regels vast te stellen over de ambtelijke organisatie moet worden geïnterpreteerd. Bij de dualisering van het provinciebestuur in 2002, stelde de regering consequent dat het college het ‘bevoegd gezag’ heeft over de provincieambtenaren, de ambtenaren werkzaam bij de griffie daargelaten. Kortmann zegt daarover dat de bevoegdheid tot ‘regels stellen’ iets anders inhoudt dan het hebben van het bevoegd gezag. Dat neemt echter niet weg dat gezien de bevoegdheid van het college om de inrichting van de organisatie te bepalen in combinatie met de bevoegdheid arbeidsrechtelijke beslissingen te nemen, de wetgever naar mijn mening niet anders kan hebben bedoeld dan dat de ambtenaren onder de verantwoordelijkheid van het college vallen. De Provinciewet biedt dus niet de mogelijkheid om ambtenaren onder het gezag van de cdK te plaatsen, zelfs niet indien het college zelf een besluit met die strekking neemt.

Toch zou de wetgever eens kritisch moeten kijken naar dit systeem. Staatsrechtelijk gezien is het namelijk onzuiver dat ambtenaren die werkzaamheden verrichten ten behoeve van rijkstaken (zie hieronder voor een voorbeeld) van de cdK, onder de verantwoordelijkheid van een provinciaal orgaan (het college) vallen. De cdK heeft namelijk enkele taken als rijksorgaan, naast zijn taken als provinciaal orgaan. Art. 126 van de Grondwet maakt het mogelijk dat de wetgever de cdK zulke rijkstaken toebedeelt. Dit zijn taken waarbij het bijvoorbeeld wenselijk is dat de cdK wordt gebruikt als schakel tussen het rijk en decentrale overheden. Rijkstaken voert de cdK uit onder de verantwoordelijkheid van de regering, de cdK rapporteert althans de minister van BZK over de werkzaamheden die hij verricht als rijksorgaan. Art. 126 Gw maakt verder nog mogelijk dat de regering in de ambtsinstructie van de cdK nadere regels kan vaststellen omtrent die rijkstaken (zonder die nadere regels in de ambtsinstructie is een taak overigens ook geen rijkstaak). De cdK als rijksorgaan moet gezien worden als een ander bestuursorgaan dan de cdK als provinciaal orgaan. De cdK oefent deze rijkstaken uit als onderdeel van het rijk, en dus niet als onderdeel van de provincie. Anders dan bij provinciale taken van de cdK, hebben het college en provinciale staten geen zeggenschap over de uitoefening van deze rijkstaken. Een van de rijkstaken van de cdK is bijvoorbeeld het begeleiden van het benoemingsproces van burgemeesters (zie art. 61 Gemeentewet). In de Gemeentewet is expliciet bepaald dat dit een rijkstaak is, en de ambtsinstructie stelt nadere regels hieromtrent. Het is opmerkelijk dat een ambtenaar die zich bezighoudt met burgemeestersbenoemingen onder de verantwoordelijkheid valt van het college. Het college heeft met deze rijkstaak geheel niets van doen. De bijzondere positie van de cdK als rijksorgaan wordt dus miskend door de ambtenaren onder de verantwoordelijkheid van een provinciaal orgaan te laten vallen.

Overigens zou het niet onlogisch zijn ook ambtenaren die zich bezighouden met de provinciale taken van de cdK, zoals zijn toezichtstaken op het gemeentebestuur, onder de verantwoordelijkheid van de cdK te laten vallen. De cdK (als provinciaal orgaan) moet voor de uitoefening van deze taken zelf verantwoording afleggen aan provinciale staten. Provinciale staten is het orgaan dat controle uitoefent op de cdK als provinciaal orgaan, net zoals het parlement controle uitoefent op ministers en de regering. Strikt genomen zou de cdK door provinciale staten niet aangesproken kunnen worden op het handelen van ambtenaren. Hij heeft immers geen bevoegdheden jegens hen. Bij de centrale overheid zien we dat de minister juist het gezag heeft over ambtenaren (zie art. 42 & 44 Grondwet), zodat de minister door het parlement kan worden aangesproken op het handelen van ‘zijn’ ambtenaren op het ministerie. Daarnaast hebben provinciale staten zelf wel het gezag over de ambtenaren werkzaam bij de griffie van provinciale staten. De beter mogelijke democratische controle geldt ook voor de rijkstaken. Alleen als de ambtenaren onder de verantwoordelijkheid van de cdK vallen, kan de cdK daadwerkelijk door de minister (en de minister op zijn beurt door het parlement) worden aangesproken op het handelen van ‘zijn’ ambtenaren met betrekking tot rijkstaken.Een argument dat genoemd werd om de ambtenaren niet onder verantwoordelijkheid van de cdK te laten vallen, was dat het onwenselijk zou zijn dat er een hiërarchische relatie bestaat tussen ambtenaren en de cdK. Ambtenaren zouden dan niet onafhankelijk kunnen werken. Als een hiërarchische relatie leidt tot monddode ambtenaren, dan zegt dat mijns inziens meer iets over de interne verhoudingen die verkeerd liggen. Het is dan beter om te werken aan die interne verhoudingen, dan een onzuiver systeem in stand te houden om de problemen maar niet verder te verergeren. Men laat het eigenlijke probleem dan ongemoeid.

Kortom: het is dus zowel staatsrechtelijk zuiverder (gezien het onderscheid tussen de cdK als rijksorgaan en provinciaal orgaan) als beter voor de democratische controle op het handelen van de cdK om de ambtenaren onder het gezag van de cdK te plaatsen. Daarvoor is dus wel eerst een wijziging van de Provinciewet nodig.