Naar een ‘Überstimmungsrecht’ voor de Tweede Kamer?

De probleemverkenning van de staatscommissie parlementair stelsel kaart het tweekamerstelsel aan voor nader onderzoek. De staatscommissie vraagt zich in haar probleemverkenning af wat de rol en positie van de Eerste Kamer moet zijn. Zit er een zwakte in het huidige tweekamerstelsel en zo ja waarin?

De zwakte van het tweekamerstelsel zit mijns inziens in de tweeslachtige rol en positie van de Eerste Kamer. Enerzijds dient de Eerste Kamer de kwaliteit van wetgeving te toetsen, dat wil zeggen: of wetgeving rechtmatig, uitvoerbaar en handhaafbaar is. In dat opzicht heeft de Eerste Kamer – in een terughoudende rol –  vaak nut bewezen. Anderzijds zijn de ingrediënten aanwezig voor een toenemende politisering van de Eerste Kamer door de sterk toegenomen electorale volatiliteit. Het aantal zetels dat in handen komt bij een andere partij neemt percentueel toe. Een meerderheid voor een kabinet in de Eerste Kamer is bepaald geen vanzelfsprekendheid meer. Hierdoor is de toekomstige rol van de Eerste Kamer wat mij betreft onduidelijk: dient de Eerste Kamer met enige distantie te reflecteren op de kwaliteit van wetgeving of mag zij ook onverbloemde (partij)politiek bedrijven?

Laat hier geen misverstand ontstaan: natuurlijk is de Eerste Kamer een politieke kamer. De vraag is alleen waar het politiek zwaartepunt in de wetgevingsprocedure zou moeten liggen. In mijn ogen dient dat zwaartepunt bij de Tweede Kamer te liggen, omdat de Tweede Kamer een sterkere democratische legitimatie dan de Eerste Kamer kent. Zo worden de leden van de Tweede Kamer rechtstreeks door burgers verkozen, terwijl de leden van de Eerste Kamer door de Provinciale Staten worden aangewezen. Bovendien is de opkomst bij de verkiezingen voor de Tweede Kamer significant hoger dan bij de Provinciale Statenverkiezingen.  Het is mede om die reden dat de dagelijkse politiek traditiegetrouw in de Tweede Kamer plaatsvindt.

In het verleden zijn enkele oplossingen aangedragen om de rolverdeling tussen de Tweede Kamer en Eerste Kamer te veranderen. Een daarvan is natuurlijk het terugzendrecht. Met een dergelijk recht heeft de Eerste Kamer de mogelijkheid een wetsvoorstel terug te zenden naar de Tweede Kamer waarna het aldaar zal worden geagendeerd. De commissie-De Koning pleitte hier bijvoorbeeld in 1993, evenals de Nationale Conventie in 2006. De reden waarom deze voorstellen voor een eenmalig terugzendrecht het niet haalden is simpel: omdat de Eerste Kamer naast het verkrijgen van het terugzendrecht ook haar vetorecht zou behouden, zou zij rechtens een nóg sterkere positie verkrijgen dan voorheen.

Een model waarbij de Tweede Kamer daarentegen juist de eindbeslissing krijgt na terugzending, zou de Eerste Kamer dan weer tot een veredeld adviesorgaan devalueren. Verschillende modaliteiten zijn hierbij voorgesteld, maar zonder succes. Wellicht is het daarom interessant om een visite af te leggen in het buitenland om inspiratie op te doen voor een ander tweekamerstelsel.

Het Duitse Überstimmungsrecht’
In Duitsland is goed nagedacht over de vormgeving van het tweekamerstelsel. Er bestaan twee wetgevingsprocedures: Zustimmungsgesetze en Einspruchsgesetze. Deze differentiatie in de procedure heeft betrekking op de inrichting van het Duitse tweekamerstelsel. In Duitsland bestaat de Bondsdag; de leden daarvan worden direct gekozen. In dat opzicht lijkt de Bondsdag op de Tweede Kamer. Daarnaast bestaat er een Bondsraad, die bestaat uit afgevaardigden uit de regeringen van de deelstaten (zie art. 51 GG).

Bij de eerste categorie –Zustimmungsgesetze – is er sprake van een zekere gelijkwaardigheid tussen de Bondsdag en Bondsraad in die zin dat deze organen allebei moeten instemmen. Daar wil ik het nu niet over hebben. Bij de tweede categorie –  Einspruchsgesetze – heeft de Bondsraad daarentegen een andersoortige positie dan de Bondsdag. Hoe zit deze procedure in elkaar?
De Bondsraad levert op het moment dat het wetsvoorstel bij hem komt commentaar. Dat heet de zgn.1. Durchgang. Vervolgens gaat het voorstel naar de regering en Bondsdag, waarna bij goedkeuring het voorstel voor de tweede keer naar de Bondsraad gaat. Daarmee vangt de 2. Durchgang aan. Wat kan de Bondsraad daarna doen?

Er zijn vier opties. Optie 1 is dat de Bondsraad meteen instemt. Het gevolg is dat er geen beletsels zijn vanuit de Bondsraad bij de totstandbrenging van de wet. In het geval de Bondsraad het niet eens is met het voorstel, moet hij echter een conciliatiecommissie oproepen (‘Vermittlungsauschuss anrufen’). Uit deze commissie rolt dan een besluit over de inhoud van het voorstel uit. Dat brengt ons bij optie 2: de Bondsraad neemt het voorstel aan na conciliatie, of optie 3: de Bondsraad wijst het voorstel af na conciliatie. In dat geval bepaalt art. 77 lid 3 GG dat de Bondsraad ‘Einspruch’ kan leveren. Een vertaling van het woord ‘Einspruch’ met een Germanisme ‘inspraak’ ligt voor de hand, maar dekt volgens mij niet de lading. Het is namelijk niet zo dat de Bondsraad enkel ‘zijn zegje’ kan doen. ‘Einspruch’ betekent eerder een tegenwerping of bezwaar. Art. 77 lid 4 GG bepaalt wat de consequenties zijn van dit bezwaar: als een gewone meerderheid van de Bondsraad bezwaar maakt tegen het voorstel, dan kan de Bondsdag het voorstel alsnog aannemen met een gewone meerderheid. Bij deze constructie heeft de Bondsdag een dominante positie.

Er is echter nog een vierde mogelijkheid, die mij tot een idee bracht. Art. 77 lid 4 GG (de laatste zin) bepaalt namelijk dat de Bondsraad ‘Einspruch’ kan leveren met een gekwalificeerde meerderheid. Het gevolg hiervan is dat de Bondsdag het voorstel alsnog kan aannemen met een gekwalificeerde meerderheid. In Duitsland wordt dit aangeduid als de zogenaamde ‘reziproker Mehrheiten’ (wederkerige meerderheden).

Waarom is deze Duitse constructie interessant? Omdat hier sprake is van een mogelijkheid tot ‘Überstimmung des Einspruchs’, oftewel: een overstemming van het oordeel van de Bondsraad. Juist in dit overstemmingsmechanisme ligt een aantrekkelijk aspect: de Bondsraad verliest zijn ‘echte’ veto, maar heeft niettemin een instrument om bij bezwaren een verzwaarde meerderheid van de Bondsdag te verlangen. De makers van de Duitse Grondwet hebben het politiek zwaartepunt in de Duitse wetgevingsprocedure bij Einspruchsgesetze neergelegd bij de Bondsdag.

Voorstel voor een ‘Überstimmungsrecht’ in Nederland
Hoe zouden we dit idee van een overstemmingsmechanisme kunnen opnemen in het Nederlandse stelsel? Uiteraard niet door middel van ‘copy-paste’. De Duitse opzet kent een heel andere context. De Bondsraad vertegenwoordigt bijvoorbeeld de deelstaten; zijn positie moeten we plaatsen in de federale staatsvorm in Duitsland. Bovendien is de Duitse wetsprocedure in veel opzichten anders ingericht. Ik zou dus niet willen kiezen om de Duitse opzet integraal over te nemen. Niettemin is het interessant om na te denken over een dergelijk overstemmingsmechanisme. Dit dient in Duitsland namelijk om de ongelijke positie tussen de Bondsraad en Bondsdag in de wetsprocedure te vervatten. Hoe zou dit in Nederland gestalte kunnen krijgen?

Ik denk aan de volgende vorm: indien de Eerste Kamer vanwege bezwaren een wetsvoorstel verwerpt met een gewone meerderheid, dan kan de Tweede Kamer de Eerste Kamer overstemmen (i.e. überstimmen) met een vorm van gekwalificeerde meerderheid. De Tweede Kamer heeft bij de behandeling van het voorstel na terugzending door de Eerste Kamer geen amendementsrecht meer. De bedoeling is dat de Tweede Kamer enkel oordeelt over het door de Eerste Kamer verworpen wetsvoorstel. Als de Tweede Kamer in deze fase van het wetgevingsproces nog wel wijzigingen in het betreffende wetsvoorstel zou kunnen aanbrengen, dan zou de positie van de Eerste Kamer namelijk worden verzwakt. De Eerste Kamer zou dan immers niet meer kunnen beraadslagen en oordelen over die amendementen.

Het overstemmingsmechanisme kan dus in de Nederlandse wetgevingsprocedure worden opgenomen, maar waarom zouden we dat willen? Ten eerste omdat dit systeem het politieke zwaartepunt dat in ons tweekamerstelsel bij de Tweede Kamer ligt, respecteert en zelfs versterkt. Ten tweede bevordert dit mechanisme de toegevoegde waarde van de Eerste Kamer, namelijk: haar reflecterende rol ten aanzien van de kwaliteit van wetgeving. Omdat het vetorecht niet meer bij de Eerste Kamer ligt, wordt het politieke gewicht uit de Eerste Kamer gehaald en wordt de reflecterende functie naar verwachting minder vertroebeld door partijpolitiek. Daarmee komt het accent in de Eerste Kamer bij de reflecterende functie te liggen.

Een terechte vraag is natuurlijk of deze opzet daadwerkelijk de Eerste Kamer minder politiek maakt en meer reflecterend. Gedragsverandering valt namelijk lastig af te dwingen door een dergelijke systeemwijziging. Dit laat onverlet dat in dit systeem de Tweede Kamer het laatste woord krijgt. Zelfs als de Eerste Kamer alsnog te veel zou politiseren, dan ligt bij een dergelijk overstemmingsmechanisme de eindbeslissing bij de Tweede Kamer.

Dat wil niet zeggen dat de Eerste Kamer (ondanks het verlies van haar veto) onbelangrijk wordt. Als de Eerste Kamer een wetsvoorstel verwerpt, dient er in de Tweede Kamer geen gewone, maar een gekwalificeerde meerderheid voor het voorstel te stemmen. Daarmee blijft de Eerste Kamer een factor om rekening mee te houden: de bezwaren van de Eerste Kamer bij de heroverweging van een controversieel voorstel moeten immers dermate serieus worden geacht dat alleen een gekwalificeerde meerderheid deze bezwaren kan überstimmen. Deze opzet doet recht aan de positie van de eerbiedwaardige Eerste Kamer.

Dit is een korte weergave van een bijdrage aan het seminar voor jonge onderzoekers over de toekomst van het parlementaire stelsel, georganiseerd door de Staatsrechtkring en de Staatscommissie parlementair stelsel op het Ministerie van BZK op 16 maart 2018