Nationale ombudsman in de Tweede Kamer?

Vorige week stelde onze Nationale Ombudsman, Alex Brenninkmeijer, voor om een extra zetel toe te voegen aan de Tweede Kamer, waarin hijzelf dan zou plaatsnemen. “Ik stel me voor dat ik in een belangrijk debat mijn hand opsteek en kan zeggen: partijpolitiek ligt het nu zo, maar laten we nog eens precies kijken hoe het er voor de burger uitziet.” Dit idee valt op minstens drie manieren te duiden. Ten eerste als een voorstel om medewetgever te worden. Ten tweede om de belangenbehartiging van de volksvertegenwoordigers aan te vullen en ten derde als een middel om zijn eigen onderzoek beter over het voetlicht te krijgen. Grondwettelijk zijn er in alle gevallen nogal wat haken en ogen.

De huidige positie van de Nationale Ombudsman is verankerd in artikel 78a van de Grondwet, als “hoog ambt van Staat”[1] De taakomschrijving staat vermeld in lid 1 van datzelfde artikel: “De Nationale Ombudsman verricht op verzoek of uit eigen beweging onderzoek naar gedragingen van bestuursorganen van het Rijk en van andere bij of krachtens de wet aangewezen bestuursorganen.” Zijn taak is dus het onderzoek doen naar bestuursorganen. De ombudsman doet dit mede op basis van klachten van burgers en kijkt naar aanleiding van deze klachten “of de overheid zich behoorlijk gedraagt”.[2]

Bij de totstandkoming van het bovengenoemde Grondwetsartikel in 1996 was aanvankelijk het idee om het Ombudsinstituut uitsluitend onderzoek te laten verrichten naar bestuursorganen van het Rijk, maar de Tweede Kamer breidde dit uit, zodat ook onderzoek kan worden verricht naar andere bij wet aangewezen bestuursorganen. Ook werd, succesvol, een amendement ingediend zodat de Ombudsman op eigen initiatief onderzoek kan doen.

Desondanks verhoudt het voorstel van Brenninkmeijer om de Ombudsman een zetel te geven in de Tweede Kamer zich moeizaam tot het constitutionele recht. Meepraten over beleid als lid van de Tweede Kamer is duidelijk iets anders dan onderzoek doen naar het optreden van bestuursorganen.

Het idee van de Nationale Ombudsman als medewetgever is strijdig met een aantal principes van onze democratische rechtsstaat, die verwoord zijn in de Grondwet. Artikel 50 vermeldt: “De Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk”. Hiermee wordt uitdrukking gegeven aan het beginsel van representatieve democratie. Representatieve vertegenwoordigers van het volk schrijven de wet en kunnen, indien zij dit niet naar behoren doen, weggestuurd worden. Dit beginsel wordt bevestigd in artikel 81 van de Grondwet, waarin de wetgevende bevoegdheid is neergelegd bij “de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk”.  De Staten-Generaal moet minimaal eens per vier jaar verantwoording afleggen voor de gemaakte keuzes. Hierdoor kunnen Nederlandse burgers het handelen van hun vertegenwoordigers beoordelen en waar nodig wegstemmen. De Nationale Ombudsman is echter geen representatief orgaan en kan niet weggestuurd kan worden door kiezers. Een zetel voor de Nationale Ombudsman zou dus in strijd zijn met het beginsel van representatieve vertegenwoordiging, zoals vervat in artikel 50 en 81 van de Grondwet. Daarnaast is nog artikel 57 van de Grondwet van toepassing, dat uitdrukkelijk stelt dat een lid van de Staten-Generaal niet ook Nationale Ombudsman kan zijn. De ratio achter dit artikel is de machtenscheiding. Kortom, het voorstel van Brenninkmeijer is in strijd met minstens drie artikelen van de Grondwet en de beginselen van representatieve vertegenwoordiging en scheiding der machten.

Wanneer Brenninkmeijers voorstel gezien wordt als aanvullende belangenbehartiging, is het eveneens problematisch. Gedacht vanuit het idee van de Trias Politica, is de Nationale Ombudsman een bondgenoot van de Tweede Kamer bij het controleren van de uitvoerende macht. Met zijn onderzoek vult hij in theorie de parlementaire controle aan en geeft hij (mede) gestalte aan de zogenaamde ‘waakhondendemocratie’. Men kan de vraag stellen waarom hij nu ook zijn democratisch gekozen bondgenoot wil ondersteunen en/of controleren. Belangrijker is de vraag – als deze steun/controle nodig is – of de Nationale Ombudsman het meest geschikte instituut is om deze te bieden. Zelfs indien we aannemen dat de Tweede Kamer tegenwoordig niet meer in staat is om de belangen van burgers te behartigen, is het twijfelachtig of een Nationale Ombudsman, hiertoe beter in staat zou zijn. Het verhoudt zich slecht tot het beginsel van representatieve vertegenwoordiging. Een Grondwetsherziening zou dan ook noodzakelijk zijn.

Zoals gezegd kan het voorstel van Brenninkmeijer ook gezien worden als instrumenteel aan het over het voetlicht brengen van zijn bevindingen. De meerwaarde van het Ombudsinstituut is dat deze het vermogen heeft invloed uit te oefenen op het bestuur.[3] Dit vermogen berust op het gezag dat hij heeft en de aandacht die hij krijgt. Is de Ombudsman op dit moment onvoldoende in staat om zijn onderzoek onder de aandacht (van het parlement) te krijgen? Toen Brenninkmeijer werd aangesteld als Ombudsman in 2005, kreeg hij de opdracht van de Tweede Kamer om het Ombudsinstituut meer op de kaart te zetten. Vriend en vijand zijn het er over eens dat hij hierin geslaagd is. Sterker, sindsdien meenden bewindslieden en parlementariërs herhaaldelijk dat hij hierbij te ver ging en politieke uitspraken deed. Het lijkt ook daarom niet nodig dat de Nationale Ombudsman een zetel nodig heeft in de Tweede Kamer.

De uitvoering van Brenninkmeijers voorstel zou een ingrijpende constitutionele verandering betekenen. Het is echter niet helder waarom zijn lidmaatschap van de Tweede Kamer de belangen van burgers zou dienen of waarom hij zijn taken beter zou kunnen uitvoeren. Sterker, het tegenovergestelde valt te betogen: namelijk dat hij meer gediend is bij afstand tot het parlement. Dan is hij beter in staat om de volksvertegenwoordigers van ferm commentaar te voorzien, indien nodig. Niettemin is het een teken aan de wand dat juist Brenninkmeijer, een ongekozen Hoge Ambtenaar van Staat, zich zorgen maakt om de behartiging van de belangen van de burgers. Als de democratie haar eigen problemen niet meer kan oplossen zijn constitutionele hervormingen wellicht onvermijdelijk.