Nederland rechtsstaat?

Is Nederland een rechtsstaat? Een rechtenstudent zou geneigd zijn om dat in een Nederlandse rechtsbron op te gaan zoeken. Onze Grondwet zegt echter niet met zoveel woorden dat Nederland een rechtsstaat is. In 2010 opperde de Staatscommissie Grondwet[1] om een algemene bepaling aan de Grondwet toe te voegen, te weten: “Nederland is een democratische rechtsstaat”. Vooralsnog ontbreekt het onze constitutie echter aan een dergelijke bepaling.

Dat Nederland een rechtsstaat is kan men wel impliciet afleiden uit artikel 43 van het Statuut van het Koninkrijk:
“Elk der landen draagt zorg voor de verwezenlijking van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van het bestuur”
Deze constatering brengt ons een handvol kenmerken, maar nog geen hanteerbare definitie van een ‘Rechtsstaat’.

Om te kunnen beoordelen of Nederland een rechtsstaat is, is van belang om scherp te stellen wat het concept ‘Rechtsstaat’ nu in wezen betekent. En laat dat nou niet meteen zo makkelijk wezen. Daarom zal ik een poging ondernemen om de idee over de ‘Rechtsstaat’ te duiden. Een discussie over rechtsstatelijkheid is immers moeilijk te voeren zonder een enigszins helder begrip van dit concept.
De van oorsprong Duitse ‘Rechtsstaat’  is ontstaan in de Duitse constitutie. Toen in 1831 de ‘Rechtsstaat’ als begrip geïntroduceerd werd door Robbert von Mohl[2], gold deze als tegenhanger van de absolutistische staat  waarin sprake is van ongelimiteerde macht van het staatshoofd. De verschillende aspecten van de ‘Rechtsstaat’ zijn te beschouwen als waarborgen tegen absolute machtsuitoefening.  Het formele ‘Rechtsstaat’-begrip bestaat uit een aantal elementen:
Allereerst het legaliteitsvereiste, waarbij niet alleen individuen maar ook de staat in al zijn hoedanigheden gebonden is aan (de grenzen van) het recht. Het legaliteitsvereiste is mede relevant voor de voorspelbaarheid van overheidsoptreden, wat het vertrouwen in het rechtssysteem (rechtszekerheid) goed doet; Ten tweede een scheiding der machten, waarbij de macht verdeeld wordt over drie branches van de overheid: wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht, die door middel van ‘mutual checks & balances’ een machtsevenwicht realiseren(Montesquieu[3]).
Tot slot een onafhankelijk en onpartijdig gerecht, als ultieme controle op de naleving van wetten en regels.

In de negentiende eeuw lag de nadruk in Duitsland voornamelijk op deze formele rechtsstaatvereisten, waarbij de inhoud van het geldende recht buiten beschouwing bleef. Dit leidde ertoe dat Duitsland, met haar constitutie waarin staatsautoriteiten gebonden waren aan procedurele waarborgen, als ‘Rechtsstaat’ beschouwd kon worden.[4] Zelfs tijdens de Tweede Wereldoorlog, toen de Duitse staat de levens van minderhedenverwoestte. Mede door de gruwelen van de Tweede Wereldoorlog kwam men tot het inzicht dat het formele aspect an sich niet voldoende is om een staat als ‘Rechtsstaat’ te kunnen beschouwen. Het materiële aspect van de ‘Rechtsstaat’ houdt in dat de rechten van individuen in de constitutie gewaarborgd zijn en dus dat staatsmachten verplicht zijn  om in overeenstemming met deze rechten te handelen. Het rechtsstaatsgehalte van een staat hangt dus niet alleen af van de wijze waarop de staat is ingericht. Van belang is dat de staat zich bij al zijn wijzen van machtsuitoefening niet alleen door wettelijke normen laat leiden maar juist ook door hogere ethische normen. De formele aspecten van de ‘Rechtsstaat’ staan hierbij in dienst van het materiële aspect. Waar het dus nog steeds in een ‘Rechtsstaat’ om draait, is de bescherming van individuen tegen een onbegrensde machtsuitoefening van de staat.

De idee van de ‘Rechtsstaat’ is moeilijk vertaalbaar, maar doet denken aan de Engelse term ‘rule of law’. Dit concept heeft zich echter in een heel andere context ontwikkeld. De ‘rule of law’ diende namelijk als begrenzing van de parlementaire suprematie in Groot-Brittannië om willekeurige machtsuitoefening door het Britse parlement tegen te gaan.[5] In Groot-Brittannië werd de in beginsel ongelimiteerde macht toegeschreven aan een parlement, in plaats van een staatshoofd. Daar bevond zich dus al een duidelijke notie van democratie. Die begrenzing kwam echter niet voort uit constitutioneel recht (zoals in de ‘Rechtsstaat’) maar uit “judge-made” recht (common law), waarbij niet de wetgevende macht middels wetten en regels de individuele rechten en vrijheden beschermde, maar rechters door middel van rechtspraak met precedentwerking.

De ‘rule of law’ en de ‘Rechtsstaat’ verschillen dus van elkaar. In discussies over rechtsstatelijkheid worden deze termen door elkaar gebruikt, terwijl ze niet inwisselbaar zijn. Een hedendaags begrip van de ‘rule of law’ overlapt weliswaar inhoudelijk met het concept van de ‘Rechtsstaat’, namelijk in de gemeenschappelijke idee dat de staat bij al zijn handelen onderworpen is aan het recht om een willekeurige inbreuk op de rechten en vrijheden van individuen te voorkomen. Daar komen elementen bij als het legaliteitsvereiste; de voorspelbaarheid van overheidsoptreden; de scheiding der machten die door middel van ‘checks & balances’ voorkomt dat één onderdeel van de trias zijn macht ongeoorloofd uitbreidt; en een onafhankelijke en onpartijdige rechter die individuen tegen ongeoorloofd, willekeurig en/of excessief machtsoptreden  beschermt.

Ook wil ik inzoomen op het begrip ‘democratische rechtsstaat’. Een democratie steunt op besluitvorming van de meerderheid in een samenleving. Een democratisch besluitvormingsproces legitimeert de staat om de belangen die binnen een samenleving spelen te representeren en te beschermen. Uit het concept van de materiële ‘Rechtsstaat’  volgt  echter dat democratische meerderheidsbesluitvorming nooit de onderdrukking van minderheden rechtvaardigen kan. Dat zou immers een stap terug betekenen naar de formele ‘Rechtsstaat’ van voor de Tweede Wereldoorlog, waar de constitutie procedurele waarborgen tegen machtsmisbruik bevat, maar waarbij de producten van democratische meerderheidsbesluitvorming een onrechtvaardige inhoud en/of uitwerking hebben: een schending van fundamentele rechten en vrijheden van minderheden. Juist tegen dergelijke inbreuken zou een ‘Rechtsstaat’ bescherming moeten bieden. Met name daarin is een belangrijke functie van de rechterlijke macht gelegen.

Kortom, een ‘Rechtsstaat’ respecteert de ‘rule of law’. De uitoefening van macht door een (Rechts)staat gebeurt op grond van het recht én met inachtneming van het recht. Daarbij is het staatsgezag gebonden aan de grenzen die het (constitutionele) recht geeft met betrekking tot de uitoefening van bevoegdheden, maar bovenal aan de rechtenvan individuen, die de staat niet willekeurig kan schenden, zelfs niet op grond van meerderheidsbeslissingen. Want indien op grond van een meerderheidsbeslissing een minderheid in haar rechten geschonden of zelfs van die rechten ontdaan wordt, is dit in strikte zin democratisch  maar allesbehalve rechtsstatelijk.

Enfin, een eenduidige definitie van ‘Rechtsstaat’ heeft dit artikel niet opgebracht, maar hopelijk wel een helderder begrip van de inhoud. Daarom kan wat mij betreft de discussie nu van start gaan: Is Nederland nu eigenlijk een democratische rechtsstaat…?