(noodzakelijke) uitholling van het nationale budgetrecht?

Met de introductie van de euro op 1 januari 1999 heeft de Europese Unie volledige en exclusieve controle gekregen over het monetaire beleid. Opmerkelijk was dat dit niet samen ging met economische integratie, lidstaten bleven de hoofdverantwoordelijke op het gebied van economische beleid. De economische crisis heeft duidelijk gemaakt dat deze situatie onhoudbaar is. Solide begrotingsbeleid op nationaal niveau is van levensbelang voor de stabiliteit van de gehele Eurozone. Om  die reden is er een steeds grotere roep en beweging naar meer toezicht op de nationale begrotingen door de EU.

Daarentegen stuit een toenemende overdracht van het het begrotings- en economisch beleid aan de EU ook op verzet.  Zo’n overdracht zou de macht van de nationale overheid bij het vaststellen van het economisch en begrotingsbeleid beperken. Tegenstanders van toenemende Europese bemoeienis zijn bezorgd over de uitholling van het nationale budgetrecht. Aan de andere kant zullen voorstanders een strikte bescherming van het nationale budgetrecht beschouwen als een hinderlijk obstakel op weg  naar verdere Europese integratie.

Met deze tegenstelling in het achterhoofd is het interessant  om de mate waarin het budget in Nederland  juridische bescherming geniet te bezien.  Om dit vervolgens in perspectief te plaatsen zal ook de situatie in Duitsland  worden besproken.

De bevoegdheid van nationale parlementen om begrotingen vast te stellen staat bekend als het budgetrecht. De spanning tussen het behoud van het nationale budgetrecht enerzijds en de behoefte aan toenemende economische integratie in de Europese Unie anderzijds is recentelijk onder meer tot uiting gekomen bij de oprichting van het ESM en zal in de toekomst vaker tot discussies en gerechtelijke procedures leiden. De onwil met betrekking tot fiscale integratie van lidstaten is begrijpelijk: beslissingen over de inkomsten en uitgaven raken immers aan het hart van de democratische rechtsstaat.

De assymetrische verhouding van de Europese Monetaire Unie (EMU) kenmerkt deze onwil; zij is een volledige monetaire unie maar geen economische unie. Op Europees niveau hebben de lidstaten slechts de verplichting het economisch beleid te ‘coördineren’ (art. 5(1)VWEU). Hierbij is het belangrijk om te beseffen dat de economieën van de lidstaten zeer heterogeen zijn.  De EMU is verre van een optimal currency area.[1]

Het is dan ook niet verrassend dat de meeste maatregelen ter bestrijding van de crisis op lange of kortere termijn leiden tot een toenemende economische integratie. Het Fiscale Verdrag en de oprichting van het Europese Stabiliteits Mechanisme (ESM) zijn hier bij uitstek voorbeelden van. De crisis heeft duidelijk gemaakt hoezeer vervlochten en onderling afhankelijk de landen in de Eurozone zijn. Het voeren van een (Europees gecoördineerd) solide begrotingsbeleid is van levensbelang voor de gehele Eurozone. Uit dit oogpunt valt er dus ook zeker wat voor te zeggen dat om te waarborgen dat de lidstaten een gezond economisch beleid voeren verdere economische integratie (lees: toezicht) noodzakelijk is.

Welke mate van bescherming geniet het budgetrecht in Nederland?
Nadat een meerderheid in de Tweede Kamer zich aftekende voor instemming met het ESM verdrag probeerde politicus Geert Wilders deze instemming te voorkomen via een kort geding bij de rechtbank. In juni 2012 kwam de rechtbank met het, voor Nederlandse juristen wellicht niet verrassende, oordeel dat het vaststellen van wetten volgens artikel 81 Gw is opgedragen aan de Regering en Staten-Generaal. De totstandkoming van wetten vindt plaats via politieke besluitvorming en het is niet de plaats van de rechter om zich daarin te mengen. Artikel 120 Gw verbiedt immers  een inhoudelijke toetsing van de grondwettigheid van wetten en verdragen. Kortom, de Nederlandse rechter is dus niet toegekomen aan een inhoudelijke toetsing van o.a. strijdigheid met het budgetrecht.

De regering en de Staten-Generaal besluiten gezamenlijk wat voor financiële verplichtingen en in welke hoeveelheid het Rijk  die aangaat. De enige beperking hierbij is artikel 91 (3)Gw, waarin is vastgelegd dat alle bepalingen van een verdrag dat in strijd is met de Grondwet alleen door de Kamers der Staten-Generaal kunnen worden goedgekeurd met een tweederde meerderheid. De Grondwet stelt geen limiet aan het bedrag waarvoor een verplichting kan worden aangegaan. Hierdoor is het onzeker of en wanneer een tweederde meerderheid nodig is om budgettaire verplichtingen met de EU aan te gaan. In het geval van de financiële verplichting van 40 miljard euro aan het ESM was dit niet het geval.

Het Nederlandse budgetrecht stelt dus geen verdere eisen dan een eenmalige goedkeuring in de Staten-Generaal van een verdrag om een verplichting aan te gaan. Met betrekking tot de verplichtingen aangegaan in het kader van het ESM verdrag adviseerde de Raad van State wel  het volgende: “omdat het echter om grote financiële verplichtingen gaat, is de Afdeling van oordeel dat het gewenst is de Staten-Generaal ook te betrekken bij de besluitvorming door de ESM-organen over de (gehele of gedeeltelijke) effectuering van deze claim.” Voor de duidelijkheid, het betreft hier dus geen bindende juridische eis maar een advies.

Hoe is het geregeld in Duitsland?
Zeer verschillend is de situatie in Duitsland, waar het Constitutionele Hof (Bundesverfassungsgericht) een essentiële rol speelt bij de juridische beoordeling van de bevoegdheid om soevereiniteit over te geven aan de EU.

Duitsland beschikt over een ‘sterkere’ Grondwet waarin bepaalde democratische waarden zijn verankerd en worden beschermd. Dit heeft uiteraard te maken met Duitslands nationale verleden. Het Duitse Constitutionele Hof heeft in haar rechtspraak dan ook duidelijk gemaakt dat het Duitse parlement (Bundestag) op een aantal beleidsgebieden een voortdurende en beslissende stem moet hebben. Dit geldt voor die beleidsgebieden waarin beslissingen van bijzonder belang zijn voor een rechtstaat om zichzelf op een democratische manier te vormen. Naast bijvoorbeeld het strafrecht en het gebruik van geweld vormen ook beslissingen op het gebied van staatsuitgaven en inkomsten een dergelijk beleidsterrein.

Het vereiste van een voortdurende en beslissende stem voor de Bundestag op deze terreinen heeft het Hof afgeleid van het principe van democratie, vastgelegd in artikel 20 van de Duitse Grondwet. Dit artikel is onaantastbaar gemaakt door artikel 79 Gw, de zogenaamde ‘eeuwigheidsclausule’. Verder wordt aan het principe van democratie uitwerking gegeven door het algemeen stemrecht in artikel 38 van de Duitse Grondwet.

Hiermee moge duidelijk zijn dat de overdracht van het budgetrecht van Duitsland aan de EU een stuk moeilijker ligt. Het Duitse Hof sprak zich hierover uit in het recente ESMarrest. Hoewel het Hof de ratificatie van het ESM verdrag niet dwarsboomt, stelt het Hof wel een aantal eisen aan het recht van de Bundestag om budgettaire verplichtingen aan te gaan. Zo moet Duitsland altijd zonder inmenging van derden de beslissingen over zijn inkomsten en uitgaven maken. Daarnaast mag het geen onnauwkeurige budgettaire machtigingen geven. Van een onnauwkeurige budgettaire machtiging zal in ieder geval sprake zijn wanneer Duitsland machtigingen afgeeft die onberekenbare lasten op het Duitse budget inhouden zonder dat hier expliciet toestemming door de Bundestag voor is gegeven. Verder moet een verhoging van een budgettaire last opnieuw worden voorgelegd aan de Bundestag.

Concluderend
Interessant is de vraag welke mate van bescherming van het nationale budgetrecht te verkiezen valt. Aan de ene kant kan de Duitse benadering die strikte eisen en grenzen stelt aan afdracht van het budgetrecht  worden bekritiseerd omdat deze voorbij gaat aan de wederzijdse afhankelijkheid van de Europese economieën. Het is in deze tijd wellicht een illusie te denken dat het budgetrecht een strikt nationale aangelegenheid is. Met andere woorden doet de Duitse situatie  geen recht aan de internationale dimensie die budgettaire beslissingen hebben.

Bovendien is de exclusieve focus op verkrijging van democratische legitimiteit via het nationale parlement enigszins ouderwets gelet op de toenemende Europese democratische ontwikkelingen. Zo is het Europees Parlement uitgegroeid van een vrij machteloos adviesorgaan tot een serieuze macht die bijvoorbeeld in de normale wetgevingsprocedure wetgeving kan goedkeuren, afkeuren of amenderen.

Aan de andere kant is het begrijpelijk dat Duitsland belang hecht aan voortdurende bescherming van democratische inspraak bij de uitvoering van het budgetrecht. Het betreft een essentieel beleidsinstrument van de Staat waarmee het zichzelf onder democratische inspraak vorm kan geven.

Een opmerkelijk verschil tussen de situatie in Duitsland en Nederland is de rol van de rechterlijke macht bij de bescherming van het budgetrecht. De Nederlandse rechter mengt zich niet in de democratische totstandkoming van wetten en mag dus ook niet toetsen of de gedeeltelijke afdracht van het budgetrecht naar Europa in strijd is met de grondwet. Voor de Duitse rechter is hier wel een belangrijke rol weggelegd. Het Bundesverfassungsgericht stelt duidelijke grenzen aan de mogelijkheid tot afdracht van het nationale budgetrecht, hoewel het de Duitse wetgever een zekere beslissingsmarge toekent. Aan de ene kant kan hierbij gewezen worden op de paradox dat de Duitse rechter kan ingrijpen in een democratisch proces vanuit het belang de Duitse parlementaire democratie te verdedigen. Tegelijkertijd kan ook worden gewezen op het feit dat een van de belangrijkste rechten van een Staat op deze manier de bescherming geniet die het wellicht verdient.

[1] Voor meer hierover zie bijvoorbeeld: http://www.bruegel.org/publications/publication-detail/publication/756-the-known-unknowns-and-the-unknown-unknowns-of-the-emu/