Omgaan met het ‘old boys’ network’

Een paar jaar geleden verruilde minister Donner het ministerschap voor het vicevoorzitterschap van de Raad van State. Een overstap die staatsrechtelijk gemaakt kon worden, maar praktisch de nodige vragen opleverde.

Toen we onze studenten bestuurskunde vroegen hoe zij over de overstap van Donner dachten, kregen we de volgende reacties: “Gaat hij straks adviseren over zijn eigen wetsvoorstellen? Gaat hij recht spreken over zijn eigen maatregelen? Benoemt hij zichzelf?” En: “Kan hij onafhankelijk adviseren aan een kabinet dat hijzelf gevormd heeft en waarvan hijzelf lid was?”

In het publieke en politieke debat kwamen dergelijke vragen nauwelijks aan bod. Dat was spijtig, want daarvoor is een dergelijke benoeming te belangrijk. We hebben het immers over de benoeming van de feitelijke voorzitter van een uiterst belangrijk instituut. De Raad van State kan zijn werk als adviseur en rechter alleen goed doen, als zijn onafhankelijkheid buiten kijf staat. Immers: “De Raad is onafhankelijk adviseur van de regering over wetgeving en bestuur”, zo is op zijn website te lezen.

De onafhankelijkheid van de Raad van State raakt aan een belangrijk aspect van goed bestuur. Goed bestuur is gebaat met checks and balances. De kwaliteit van het bestuur wordt beter door een stelsel van macht en tegenmacht. Onafhankelijke instituties als de Algemene Rekenkamer en de Raad van State horen bij dat systeem.

Maar, en hier zit de crux, checks and balances ontstaan niet automatisch. En ook de wet biedt niet de volledige blauwdruk. De Grondwet bevat in artikel 57 een aantal onverenigbare betrekkingen en geeft mogelijkheden ook rondom andere openbare betrekkingen eisen te stellen. Maar de Grondwet of een andere wet heeft de overstap van Donner niet voorkomen. En dat mag je er ook niet van verwachten. De (Grond)wet bevat belangrijke bouwstenen voor de democratische rechtsstaat, maar kan deze niet zonder de hulp van anderen handhaven en beschermen.

De principes van de democratische rechtsstaat, waaronder checks and balances, hebben de medewerking en de volle overtuiging van publieke instanties en politieke actoren nodig. ‘Goed besturen’ betekent ook het organiseren van controle en tegenmacht, ook als dat leidt tot articulatie van andere meningen. Het kabinet en de volksvertegenwoordiging hebben hier een grote verantwoordelijkheid. Goed bestuur vergt terughoudendheid. Partij- en persoonlijke belangen mogen het kwetsbare systeem van macht en tegenmacht niet in de weg staan. Doen ze dat wel, dan is het risico groot dat Nederland afglijdt naar een praktijk van politieke benoemingen, die misschien niet bij (Grond)wet verboden zijn, maar wel grote afbreuk doen aan de beginselen van onze democratische rechtsstaat, zoals de organisatie van onafhankelijke macht en tegenmacht. Dat zullen het kabinet en zijn minister van binnenlandse zaken niet op hun geweten willen hebben (zo stelden wij, hoopvol, onze studenten enigszins gerust).

De casus Donner is een zichtbaar voorbeeld dat de Grondwet vooral de bouwstenen voor de principes van de democratische rechtsstaat legt, maar dat het daarna aan (de zelfdiscipline van) de politieke en bestuurlijke actoren in de rechtsstaat is om deze uit te bouwen en te behouden.

Dit artikel is een bewerking van een bijdrage dat eerder in het dagblad Trouw verscheen.