Ondanks opschorting blijft aandacht voor de dienstplicht van belang

De ‘dienstplicht’ keert met enige regelmaat terug als statement of proefballonnetje vlak voor verkiezingen. Sinds de Russische inval in Oekraïne staat dit onderwerp nog meer in de spotlights. Recent viel mijn oog op een bericht waaruit bleek dat in verschillende landen binnen Europa discussies over (her-)invoering van de dienstplicht gaande zijn. Ook bij ons diende FvD-fractievoorzitter in de Tweede Kamer Baudet eerder dit jaar zelfs een motie in over het onderwerp in. Hij stelde dat premier Rutte de oorlog in Oekraïne ‘onze oorlog’ had genoemd en riep daarom de Kamer op om uit te spreken dat Nederlandse dienstplichtigen ‘nooit mogen worden uitgezonden om in het huidige conflict in Oekraïne te gaan vechten’.

Hoewel het onderwerp dus actueel is, slaat Baudet in deze motie op meerdere manieren de plank mis. Het grootste deel van de Kamer wist dit en stemde tegen. Desondanks is het onderwerp juridisch gezien wel interessant. Want hoe zit het precies met dienstplichtigen, en waarvoor zouden ze ingezet kunnen worden? De oorlog in Oekraïne is onvoorspelbaar, en escalatie is nooit uit te sluiten. Ondanks de lange historie van de dienstplicht blijft een actuele beschouwing daarom belangrijk. In deze blog zal daarom de constitutionele context van het systeem van de dienstplicht geschetst worden, waarbij ook ingegaan wordt op de vermeende ‘uitzending’ van dienstplichtigen.

Het stelsel van dienstplicht

De dienstplicht hangt nauw samen met inrichting van de krijgsmacht. Tot 1997 bestond de krijgsmacht uit beroepsmilitairen en dienstplichtigen die in werkelijke dienst werden opgeroepen. Voornaamste doel was om hierop in de Koude Oorlog voor verdediging terug te kunnen vallen. Met geopolitieke ontwikkelingen na de val van de Muur in 1989 en het uiteenvallen van de Sovjet-Unie veranderde echter de manier van inzet van de krijgsmacht. In toenemende mate werd deelgenomen aan internationale (vredes-)missies. De notie van vrijwilligheid, voor zowel de staat Nederland zelf als voor (beroeps-)militairen, neemt hier een centralere rol in. Ook tijdens de Koude Oorlog werd al (summier) deelgenomen aan bijvoorbeeld vredesmissies, maar in de jaren ’90 nam dit steeds meer toe. Uiteindelijk is deze internationalisering van defensiebeleid zelfs teruggekomen in een van de aangepaste grondwettelijke bepalingen, te weten het eerste lid van artikel 97.

Ten tijde van de Koude Oorlog bevatte de Dienstplichtwet nog een bepaling (artikel 33) waardoor dienstplichtigen verplicht konden worden deel te nemen aan vredesmissies. Beleidsmatig werd altijd als uitgangspunt gehanteerd dat dienstplichtigen op basis van vrijwilligheid meegingen. Aangezien dat niet altijd uitvoerbaar bleek, kwam de juridische basis centraler te staan, tot aan de Hoge Raad aan toe. Enkele voorbeelden van de inzet van dienstplichtigen waren de uitzendingen UNIFIL in Libanon en UNPROFOR in Joegoslavië. Met de omvorming naar een krijgsmacht bestaande uit beroepsmilitairen en reservisten kreeg de dienstplicht een ander karakter. De grondwettelijke basis (artikel 98 Grondwet) werd aangepast, de dienstplicht werd opgeschort (niet afgeschaft!) en de Kaderwet dienstplicht werd ingevoerd. Hierin is geen grondslag meer te vinden voor deelname van dienstplichtigen aan ‘vredesmachten’. Dat is logisch, want juist daarom werd overgegaan naar een beroepsleger: vrijwilligheid en meer flexibiliteit.

Wel bevat de Kaderwet dienstplicht nog een andere procedure. Dienstplichtigen kunnen namelijk nog steeds opgeroepen worden in ‘werkelijke dienst’ (artikel 18). Hiermee eindigt dus de momenteel geldende opschorting van de dienstplicht en wordt het dienstplichtstelsel gereactiveerd. In de praktijk zal dat neerkomen op dienstplicht zoals tijdens de Koude Oorlog: training en oefening. In deze situatie is het nog steeds enkel het staande beroepsleger dat ingezet kan worden. Een mobilisatie zal daarnaast, als het al haalbaar is, niet binnen korte tijd worden afgerond en moet dus ruim van tevoren worden gepland. Zijn dienstplichtigen echter nodig voor verdergaande taken dan training en oefening, dan kan dat enkel in ‘buitengewone omstandigheden’ (artikel 19). Deze term is niet gedefinieerd, maar blijkens de parlementaire geschiedenis gaat het daarbij om uitzonderlijke gevallen, waarbij de ‘militaire taak’ dit vereist en (hoogstwaarschijnlijk) sprake zal zijn van (de dreiging van) een grootschalig conflict.

Voorwaarden

Dit raamwerk vraagt om enkele belangrijke kanttekeningen. Een eerste belangrijk punt hierbij is dat de hiervoor genoemde procedure los staat van nood- of uitzonderingstoestanden. Deze hoeven dus niet uitgeroepen te zijn. Dit duidt op het militaire karakter van de (eventuele) inzet. Het tweede cruciale punt is dat het parlement in moet stemmen met inzet van deze dienstplichtigen tijdens ‘buitengewone omstandigheden’ (artikel 20 lid 2). Uit het wetsvoorstel dat de regering dan indient zal moeten blijken waarvoor deze dienstplichtigen worden ingezet. Het zijn dan ook de regering en Staten-Generaal gezamenlijk die aan de hand van de feitelijke situatie beoordelen of de ‘buitengewone omstandigheden’ de oproeping en daadwerkelijke inzet voor de ‘militaire taak’ rechtvaardigen.

De betrokkenheid van het parlement laat zien wat voor gewicht aan deze beslissing wordt toegekend. In het algemeen heeft het parlement namelijk maar een beperkte (formele) rol bij de inzet van de krijgsmacht. Een vergelijkbare procedure bestaat enkel rondom de inoorlogverklaring (artikel 96 Grondwet), welke door het ontbreken van oorlogsverklaringen in de huidige tijd niet meer toegepast wordt. Een andere manier waarop het parlement bij de inzet van de krijgsmacht betrokken is, het recht op inlichtingen (artikel 100 Grondwet), behelst inhoudelijk minder (er is geen instemmingsrecht) en heeft bij invoering veel debat opgeleverd. Formeel-juridisch is het nog steeds de regering die de inzetbevoegdheid over de krijgsmacht bezit (artikel 97 lid 2 Grondwet).

Het vereiste van ‘buitengewone omstandigheden’ en de procedurele waarborgen maken dus dat daadwerkelijke inzet van dienstplichtigen enkel in een uitzonderlijk geval zou kunnen betreffen. Daarom is het ook incorrect om van ‘uitzendingen’ te spreken: daar is allereerst geen grondslag meer voor zoals onder de Dienstplichtwet en daarnaast is het onwaarschijnlijk dat een uitzending kwalificeert als ‘buitengewone omstandigheden’. De term ‘uitzendingen’ is sterk verbonden aan het optreden van de krijgsmacht zoals dat na de Koude Oorlog voorzien werd en plaatsvond. Vereisten zoals het hebben van een internationale rechtsgrondslag maken dat uitzendingen vrijwel uitsluitend voorstelbaar zijn bij een beroepsleger. Waarvoor kunnen dienstplichtigen dan wel ingezet worden? Mocht het ooit zover komen dan is het (naast oproeping in werkelijke dienst) enkel voorstelbaar dat deze inzet van dienstplichtigen is ten behoeve van verdediging van het (bondgenootschappelijk) grondgebied. Dit is in lijn met de aard en het optreden van de krijgsmacht en de wettelijke kaders van inzet.

Conclusie

Het onderwerp ‘dienstplicht’ is vanwege de oorlog in Oekraïne zowel binnen Nederland als andere Europese landen weer actueel. Aandacht hiervoor blijft dan ook belangrijk. De motie van Baudet gaat echter op een aantal belangrijke juridische punten de mist in. Allereerst door de (politieke) uitspraak van premier Rutte dat de oorlog in Oekraïne ‘onze oorlog’ is in direct verband te brengen met de inzet van welke Nederlandse militairen dan ook. Dat is een geheel andere discussie. Daarnaast door een ‘uitzending’ naar Oekraïne te suggereren waar momenteel geen enkele (juridische) grond voor is. En ten slotte door te stellen dat de vermeende uitzending door dienstplichtigen zou kunnen worden gevuld. Niet alleen zorgt een dergelijke uitspraak voor onrust (dienstplicht gaat in potentie veel Nederlanders aan), ook miskent hij daarmee het dienstplichtsysteem en de waarborgen omtrent inzet van de krijgsmacht. De (daadwerkelijke) inzet van dienstplichtigen is onderworpen aan stevige feitelijke (‘buitengewone omstandigheden’) en staatsrechtelijke (goedkeuring parlement) voorwaarden. Dat maakt dat een ‘uitzending’ van dienstplichtigen naar Oekraïne momenteel niet alleen onvoorstelbaar, maar ook een onjuiste voorstelling van zaken is.