onderwijskwaliteitstoetsen schenden vrijheid van onderwijs

Artikel 23 van de Grondwet geeft vrij eenvoudig aan hoe de kwaliteit van het onderwijs wordt bewaakt. In beginsel is dit een aangelegenheid van de scholen, maar de wet mag aan deze vrijheid beperkingen stellen. Dat gebeurt door middel van de eisen van deugdelijkheid, op de naleving waarvan de inspectie toeziet. De wetgever doet echter in toenemende mate aan Grondwetontwijking, door in aanvulling op deze eisen allerhande andere kwaliteitstoetsen uit te laten voeren, die weliswaar niet dwingend werken zoals de deugdelijkheidseisen dat doen, maar wel in belangrijke mate het doen en laten van scholen bepalen en daarmee dus de vrijheid om het onderwijs naar eigen inzicht vorm te geven beperken.

De nieuwste loot aan de stam van deze ontwijking vinden we in de Kamerbrief van 28 maart 2014, met de nogal vreemde titel “Toezicht in transitie”. Daarin wordt een aantal nieuwe plannen met het toezicht uit de doeken gedaan, die als doel hebben onderwijskwaliteit meer inzichtelijk te maken en te komen tot een “verbetercultuur”. Er zal in het voortgezet en primair onderwijs worden gewerkt met zogeheten gedifferentieerd toezicht. Dat wil zeggen dat scholen niet alleen meer worden getoetst op basiskwaliteit, maar dat er een oordeel wordt gegeven op het spectrum van “zeer zwak” tot “excellent” (voor een deel gebeurt dat nu ook al).

Welke normen worden daarvoor gehanteerd? Volgens de brief werkt het als volgt:

Wat voldoende of goed onderwijs is, bepaalt de Inspectie niet zelf; zij gaat uit van de wet. De wetgever bepaalt welke aspecten van kwaliteit van belang zijn en de inspectie operationaliseert dit en legt dit vast in een toezichtkader. Deze toezichtkaders worden ter consultatie voorgelegd en op een aantal formele momenten besproken met de sectoren. Na vaststelling door de inspecteur-generaal keurt uiteindelijk de minister het toezichtkader goed.

Dit klinkt mooi, maar de aspecten van kwaliteit bevatten eigenlijk geen normen. Een aspect van kwaliteit is bijvoorbeeld “het pedagogisch klimaat”. De eigenlijke normstelling vindt pas plaats bij de “operationalisering”: het vaststellen van de toezichtskaders en het in de praktijk toepassen daarvan. De wetgever heeft daarmee dus weinig van doen met de vaststelling van deze normen. De uitvoerende macht heeft de lead. Binnen de uitvoerende macht is het de inspectie die de belangrijkste rol vervult. De inspectie is de regelgever. Dat over de vaststelling van de toezichtskaders wordt overlegd en dat de minister daaraan goedkeuring moet geven doet daaraan niet af. De toezichtskaders zelf zijn ook niet zelden tamelijk vaag. Er staat bijvoorbeeld in dat een docent de stof duidelijk moet uitleggen. Wat dat precies betekent krijgt pas betekenis in de toepassing van dit kwaliteitsaspect. Dat is het terrein van de inspectie.

Nu zou dit alles zeker geen probleem zijn als de toepassing van de toezichtskaders de vrijheid van scholen niet zouden inperken. Feitelijk is dat, als gezegd, echter wel het geval. En dat is alleszins te begrijpen: een school wil natuurlijk niet slechts voldoende scoren. Het moet beter. Dus zal een school zich zoveel mogelijk inspannen om de gewenste stempel en sticker van de onderwijsinspectie te krijgen, en zich dus bij het inrichten van het onderwijs richten naar wat de inspectie daarover zegt. Misschien niet op basis van een juridische verplichting, maar maakt dat zoveel uit? In de brief aan de Kamer wordt hier trouwens niet geheimzinnig over gedaan: “goed is de norm”. En, het zij herhaald, die norm bepaalt de inspectie.

Bij dit systeem zijn vanuit constitutioneel oogpunt belangrijke vraagtekens te zetten. Het systeem staat wel ver af van wat de Grondwetgever oorspronkelijk voor ogen stond, namelijk een sterk beschermde, want slechts door middel van de wet in te perken vrijheid van onderwijs. Ik mag hopen dat onze wetgever eens nadenkt over de vraag of het stelsel van kwaliteitstoezicht art. 23 Gw niet ontwijkt, of sterker nog: schendt.

Dit artikel verscheen eerder op de website publiekrechtenpolitiek.nl