Onrust binnen de rechterlijke organisatie over de niet-rechterlijke teamvoorzitter

Donderdag 28 november 2024 verzorgde Edwin Bleichrodt, de procureur-generaal bij de Hoge Raad, de Van der Grinten-lezing aan de rechtenfaculteit van Radboud Universiteit Nijmegen onder de titel Toezien op de rechterlijke macht. In deze rijke lezing ging hij in op het toezicht op rechters, waarbij hij aangaf dat het werkwoord ‘toezien’ op rechters niet alleen de betekenis heeft van ‘controleren van’, maar ook die van ‘zorgdragen voor’ of ‘zich ontfermen over’ rechters. Deze laatste twee duidingen hebben een meer positieve connotatie dan de eerste. In het licht van deze duiding valt zijn notitie van juni dit jaar goed te plaatsen. Deze notitie handelt over de niet-rechterlijke teamvoorzitter waar momenteel veel om te doen is binnen de rechterlijke organisatie.

Al geruime tijd bestaat een praktijk dat niet-rechterlijke teamvoorzitters betrokken zijn bij het houden van functioneringsgesprekken met rechters. Deze gang van zaken is strijdig met een sinds 2014 bestaande interne beleidslijn van het Presidenten Raad Overleg (PRO) waarin is afgesproken dat alleen rechters het functioneren van rechters kunnen beoordelen. In het licht van deze beleidslijn en op verzoek van de presidentenvergadering heeft de procureur-generaal bij de Hoge Raad onder andere de vraag beantwoord ‘of een rechter mag afzien van het voeren van een functioneringsgesprek met een rechterlijk teamvoorzitter en in plaats daarvan het gesprek mag voeren met een niet-rechterlijk teamvoorzitter (…).’ Bleichrodts notitie is glashelder en het antwoord luidt neen. De notitie heeft tot beroering binnen de rechterlijke organisatie geleid, omdat zij tal van organisatorische uitdagingen met zich meebrengt. In dit blog bespreek ik kort de argumentatie van de procureur-generaal, waarna ik inga op de implicaties van de notitie.

(Grond)wettelijk kader

De strekking van de notitie is dat artikel 116 lid 4 van de Grondwet in de weg staat aan betrokkenheid van de niet-rechterlijk teamvoorzitter bij functioneringsgesprekken. Dit artikel bepaalt in essentie dat het toezicht op rechters door rechters plaatsvindt. Een niet-rechterlijk teamvoorzitter is geen rechter en in zoverre kan deze geen administratiefrechtelijk of tuchtrechtelijk toezicht houden op rechters. Het houden van functioneringsgesprekken is namelijk evident een vorm van toezicht op de ambtsvervulling van rechters. Daarnaast geldt tegenwoordig artikel 37b lid 1 van het Besluit rechtspositie rechterlijke ambtenaren (een AMvB), waarin staat dat de functionele autoriteit (lees: het gerechtsbestuur zonder het niet-rechterlijk lid van het gerechtsbestuur) aandacht besteedt aan de functievervulling van rechters door het houden van functioneringsgesprekken. In de praktijk mandateert het gerechtsbestuur het houden van deze functioneringsgesprekken aan afdelingsvoorzitters en aan teamvoorzitters. Mandatering aan niet-rechterlijke teamvoorzitters is echter ongrondwettig en tegen deze redenering van de procureur-generaal is niets in te brengen. Daarnaast is het onwenselijk dat rechters zelf kunnen kiezen voor een functioneringsgesprek met een niet-rechterlijk lid, want het gaat in deze regeling niet om het individuele belang van de rechter. Zo bepaalt de punt 2.1 van de NVvR-Rechterscode in dit verband treffend: ‘Onafhankelijke rechtspraak is geen privilege van de magistraat maar een fundamenteel recht van de burger in een democratische rechtsstaat.’ Het toezicht op rechters door een rechter wiens onafhankelijkheid is gewaarborgd, heeft een  algemeen belang. Burgers moeten immers terecht kunnen bij een onafhankelijk rechter. Om die reden moet het functioneringsgesprek plaatsvinden met een rechter (bijvoorbeeld de afdelingsvoorzitter of een rechterlijk teamvoorzitter van een ander team).

De notitie is een hard gelag voor de rechterlijke organisatie. De stelling dat sprake is van een ongrondwettige praktijk komt hard aan in een organisatie die als voornaamste functie heeft om beslissingen op grond van een rechtmatigheidsoordeel te geven. Daarnaast heeft een consequente toepassing van de notitie serieuze implicaties voor de inrichting van de rechterlijke organisatie.

Uitdagingen binnen de rechterlijke organisatie

Om de implicaties van de notitie goed te kunnen begrijpen, is het nodig om de achtergrond van de inzet van de niet-rechterlijke teamvoorzitter te kennen. Het inzetten van niet-rechterlijke teamvoorzitters kent een aantal voordelen. Door het tekort aan rechters ligt het voor de hand om de taken van rechters te verlichten, zodat zij zich kunnen concentreren op hun hoofdtaak: het nemen van bindende beslissingen in een concreet geschil of strafzaak. Rechters die zich moeten bezighouden met tientallen functioneringsgesprekken per jaar, kunnen die tijd domweg niet besteden aan de uitoefening van hun rechterlijke functie. Het inzetten van de niet-rechterlijke teamvoorzitter draagt dus bij aan die taakverlichting. Bovendien bestaat er een ruimere pool aan kandidaten teamvoorzitters als ook niet-rechters teamvoorzitter kunnen zijn. Verder hebben de niet-rechterlijke teamvoorzitters vaak een andere achtergrond en andere vaardigheden. Het visitatierapport van de Rechtspraak (p. 38) ziet dit laatste als een verrijking.

In dit licht bezien heeft de rechtspraak tussen twee kwaden te kiezen. Indien meer taken van de teamvoorzitter door een rechter moeten worden uitgeoefend, dan zou dat kunnen betekenen dat het rechterstekort minder gestaag afneemt met nadelige gevolgen voor de achterstanden binnen de rechtspraak. Bovendien bestaat er nu veel onduidelijkheid over de niet-rechterlijk teamvoorzitter, waardoor ook het draagvlak van deze functie in het gedrang komt. De teamvoorzitter is namelijk ook betrokken bij de zaakstoedeling, rechtersoverleggen en bij het aanwijzen van praktijkopleiders. De voorzitter van het bestuur van de NVvR heeft de zorgen op dit punt aangekaart in een brief aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad.

Bij een dilemma als dit is het de vraag of er een tussenoplossing mogelijk is waarbij zowel de rechterlijke onafhankelijkheid gerespecteerd wordt alsook oog is voor het tekort aan rechters en de achterstanden. Welke rol zou de niet-rechterlijk teamvoorzitter dan kunnen hebben in het toezicht op rechters? In het licht van de notitie van de procureur-generaal zou ik een zeer beperkte rol van de niet-rechterlijk teamvoorzitter willen bepleiten, want deze ambtenaar heeft geen bijzondere onafhankelijkheidswaarborgen zoals een benoeming voor het leven. In mijn ogen kunnen niet-rechterlijke teamvoorzitters daarom slechts een rapportage uitbrengen aan de rechter die als toezichthouder optreedt in het functioneringsgesprek met de betreffende rechter. Hun input blijft waardevol omdat zij directer samenwerken met de betreffende rechter, anders dan een afdelingsvoorzitter of de teamvoorzitter van een ander team. Vervolgens houdt een rechter, zowel formeel als materieel, het functioneringsgesprek en zo blijft het grondwettelijk kader gewaarborgd. In geen geval mag de niet-rechterlijk teamvoorzitter het houden van functioneringsgesprekken feitelijk overnemen. Ik stel voor om deze lijn ook in regelgeving te verankeren. Deze constructie zal hoe dan ook meer werk vergen van rechters. Principes hebben nu eenmaal hun prijs.

Slot

De procureur-generaal bij de Hoge Raad neemt de grondwettelijke waarborgen op het toezicht op rechters terecht zeer serieus. Een eigen tuchtrecht en toezicht voor rechters is namelijk het sluitstuk van een onafhankelijke rechterlijke macht binnen een rechtsstaat. Een kwetsbare rechtspositie van rechters kan funest zijn voor de rechterlijke onafhankelijkheid, een essentieel element in de rechtsstaat. De situatie in Polen heeft laten zien hoe juist via tuchtrecht en toezicht die onafhankelijkheid aangetast kan raken. Wanneer onafhankelijkheidswaarborgen in het tuchtrecht niet worden gerespecteerd, dan ligt een te vergaande controle vanuit de andere staatsmachten direct op de loer. De grondwetgever en de procureur-generaal bij de Hoge Raad stellen daarom terecht dat alleen rechters zich mogen ontfermen over rechters.