Op de zeephelling van de rechtsstaat: effectiviteit en neutraliteit als bedreiging voor pluriformiteit in het onderwijs

“We verwachten van leraren dat ze werken met onderwijsmethodes die bewezen effectief zijn vanuit de wetenschap en de praktijk en verder politiek neutraal zijn. Daarnaast zetten we in op neutrale en leeftijdsadequate doelen in zowel het basis- als voortgezet onderwijs, bijvoorbeeld waar het gaat om relationele en seksuele vorming.”

Wat óók verwacht mag worden van een regering en parlement is dat wanneer zij wetgeving en beleid voor het onderwijs maken daarbij de Grondwet in het ooghouden, en de beginselen die daaraan ten grondslag liggen respecteren. Bovenstaande passage in het regeerprogramma van het kabinet Schoof in de rubriek onderwijs (p.76) voldoet mijns inziens in het geheel niet aan die verwachtingen. Waarom?

Het eerste problematische voorstel is de verwachting dat leraren (scholen) werken met ‘effectief bewezen methodes’. Wordt de verwachting ook een wettelijke verplichting dan ontstaat er een probleem. Wanneer een wetgever doelen of regels stelt voor de kwaliteit van het onderwijs zijn dat in de benaming van artikel 23 Grondwet, dat gaat over de vrijheid van onderwijs, ‘deugdelijkheidseisen’. Bij stellen van die deugdelijkheidseisen moet lid 5 inzake de vrijheid van richting van het bijzonder onderwijs in acht worden genomen. Dat begrip richting is tot nu gedefinieerd als de godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag van de bijzondere school. Lid 6 beschermt  specifiek de keuze van leermiddelen voor het bijzonder onderwijs. Het kiezen van leermiddelen raakt ook aan de zogenaamde vrijheid van inrichting van het bijzonder onderwijs. Die inrichtingsvrijheid omvat het kiezen van bepaalde pedagogisch-didactische methoden, zoals Montessori, Dalton en Jenaplanmethoden. Hoewel deze aspecten niet expliciet grondwettelijk beschermd zijn, worden ze wel verondersteld deel uit te maken van een grondbeginsel van artikel 23 Grondwet, te weten; de overheid bemoeit zich niet met de opvoeding, de methoden en de instrumenten, oftewel ‘het hoe’ van het onderwijs. Die vrijheid is niet alleen aan het bijzonder onderwijs gegund, zij vormt ook de grondslag voor de inrichtingsvrijheid van het openbaar onderwijs onder de benaming ‘pedagogische autonomie’. De enige restrictie die de Grondwet ten aanzien van het geven van openbaar onderwijs stelt, is dat het moet worden gegeven met ‘eerbiediging van ieders godsdienst of levensovertuiging’ aldus het derde lid van artikel 23 Grondwet.

Het eventueel voorschrijven van methodes an sich raakt dus al direct de vrijheid van onderwijs en het (ongeschreven) beginsel van pedagogische autonomie. Er is daarnaast uiteraard de vraag wie of wat gaat bepalen wat wanneer ‘bewezen effectief’ is. Kwaliteit van onderwijs en de inrichting daarvan is een ‘essentially contested concept’.  Deze theorie van Gallie (1956) betekent voor het onderwijs dat er verschillende valide interpretaties mogelijk zijn van goed onderwijs. Iedereen is het erover eens dat goed onderwijs van groot belang is, maar wat dit precies inhoudt en hoe het te realiseren is, is onduidelijk en afhankelijk van de interpretatie. Of zoals de Onderwijsraad  ook stelde: de grondwetgever erkent dat kwaliteit niet objectief en eenduidig is.  De ambtelijke analyse van het hoofdlijnenakkoord was helder: “effectiviteit [is] altijd afhankelijk […] van de schoolcontext en er dus in de praktijk moeilijk een ‘lijst’ te maken is van bewezen effectieve methodes. Strijd [met artikel 23 Grondwet-PH]”.

Bovenstaande argumenten gelden a fortiori voor het tweede problematische aspect: de saillante toevoeging  namelijk dat het moet gaan om methoden en doelen in het onderwijs die ‘politiek neutraal’ zijn. Wat dan ‘politiek neutrale’ (of de tegenhanger ‘gekleurde’ doelen) zijn wordt volstrekt niet duidelijk. Is het nu dus zo dat volgens het kabinet de huidige doelen niet neutraal zijn?  Als een overheid gaat bepalen wat ‘politiek neutrale’ methoden en doelen zijn, is dat per definitie een politieke keuze en dus niet ‘onzijdig’.

Politieke neutraliteit als grondslag voor methoden en doelen in het onderwijs, of regelgeving als zodanig, is een heilloze weg. Eppo Bruins, de huidige minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap weet dat. Hij was het immers die – toen nog als lid van de Christenunie- PVV Kamerlid Beertema in 2019 vragen stelde naar aanleiding van de door Beertema ingediende motie tijdens een debat over leraren. Die motie verzocht de regering voor het gehele onderwijs een gedragscode op te stellen die leraren en docenten zou vragen zich politiek neutraal te uiten richting hun leerlingen en studenten. Bruins begreep niet wat de relatie was tussen het verstrekken van kwalitatief goed (zoals hij dat toen verwoordde: op wetenschap gebaseerd) onderwijs  op school en politiek neutrale leraren. Hij stemde tegen en de motie werd met ruime stemmen verworpen. Vergeten leek dat ook docenten vrijheid van meningsuiting hebben, zij het binnen bandbreedte. De mate waarin leraren binnen het onderwijs hun politieke opvatting wel of niet kunnen uiten moet bijvoorbeeld gewogen worden binnen de context van de Algemene Wet Gelijke Behandeling, artikel 5 lid 2 onder c, dat bijzonder onderwijsinstellingen – gelet op de vrijheid van onderwijs – een specifieke positie geeft; wanneer het de grondslag van de school aantast kunnen er beperkingen zijn.

Terug naar de voorstellen in het regeerprogramma. Bepaalde politieke partijen binnen de coalitie zijn kennelijk bang dat leerlingen met ideologieën worden besmet vanuit een bepaalde levensvisie, opgelegd door de overheid (en men is bang voor bepaalde vormen van informeel onderwijs die de rechtsstaat zouden ondermijnen, zie daarover het terechte kritische blog van Sasse van IJselt). Maar er is al een grens. “Bij de uitoefening van alle functies die de staat in verband met de opvoeding en het onderwijs op zich neemt, eerbiedigt de staat het recht van ouders om zich van die opvoeding en van dat onderwijs te verzekeren, die overeenstemmen met hun eigen godsdienstige en filosofische overtuigingen”. Deze tweede volzin van artikel 2 protocol 1 EVRM ware dan, naast artikel 23 Grondwet, een betere leidraad geweest voor het regeerprogramma. De overheid heeft vrijheid om doelen te stellen in het onderwijs, maar daarbij heeft de staat te zorgen “that information or knowledge included in the curriculum is conveyed in an objective, critical and pluralistic manner. The State is forbidden to pursue an aim of indoctrination that might be considered as not respecting parents’ religious and philosophical convictions. That is the limit that must not be exceeded” (zaak Kjeldsen, 1976, para 53). Dat internationaalrechtelijke indoctrinatieverbod vanuit de staat vormt de kern van het opvoedingsrecht van ouders tegenover de staat, maar dat uitgangspunt wordt in het geheel niet genoemd.

Pluriformiteit is de basis van het veelkleurige Nederlandse onderwijsbestel en de Grondwet; er is de mogelijkheid voor burgers om scholen te stichten, en daarbij een specifieke grondslag te kiezen, methoden, enzovoorts. Het weerspiegelt de pluriforme samenleving, al meer dan 100 jaar. Nota bene het regeerprogramma zelf refereert hieraan (p.76) door erop te wijzen dat het burgerschapsonderwijs leerlingen “weerbaar [moet] maken en hen voorbereiden op deelname aan een pluriforme maatschappij waarin iedereen zichzelf kan zijn.”

Samengevat: met het bepalen van ‘effectieve methoden’ en ‘politiek-neutrale doelen’ begeeft dit kabinet zich op een zeephelling en er dreigt een rechtsstatelijk ‘fiets ‘m erin’; de gekoesterde pluriformiteit belandt in het water door ‘neutraliteit’ en ‘effectiviteit’ als grondslag voor deugdelijkheidseisen te nemen.

Het slotwoord is aan het regeerprogramma, p.83: “Tegelijkertijd moeten bestuur en wetgever veel meer doen om te voorkomen dat er wetgeving en beleid tot stand komt dat op gespannen voet staat met de Grondwet.” Dit voorstel onderschrijf ik en – zo schetste ik al bij de inleiding- mijn verwachting zou zijn dat dat voornemen al startpunt zou zijn bij het schrijven van dit regeerprogramma. Er hoeft niet gewacht te worden op een constitutioneel hof; genoemde voorstellen in de onderwijsparagraaf staan op gespannen voet met artikel 23. De wetgever kan er nu wat aan doen om die spanning weg te nemen door deze van tafel te halen.

Pieter Huisman schrijft deze blog op persoonlijke titel.