Opinie 2/13: Consequenties voor de wetgeving

Het Hof van Justitie van de EU (“het Hof”) leverde eind 2014 een bindende opinie (2/13) af over de toetreding van de EU tot het EVRM. Het Hof wijst deze toetreding andermaal af. Over deze opinie is al veel geschreven, onder andere door Steve Peers.

Veel kritiek is er geuit, welke er op neer komt dat, door de toetreding te verhinderen, het Hof de grondrechten niet serieus zou nemen. Immers, zo menen enkele auteurs, het EVRM biedt meer grondrechtenbescherming dan het EU-recht: het Hof is immers geen ‘mensenrechthof’, zoals het EHRM.
In deze korte bijdrage ga ik in de opinie en zal ik enkele consequenties in beeld brengen.

De opinie
Onder I en II wordt het verzoek om een opinie en het institutionele kader besproken door het Hof. Het Hof wijst op het op 2 oktober 2013 ondertekende EVRM protocol nr. 16 waarvan artikel 1, lid 1, bepaalt dat de hoogste rechtscolleges van de verdragsluitende partijen het Hof in Straatsburg (EHRM) kunnen verzoeken om adviezen over principiële vragen over de uitlegging of de toepassing van de door het EVRM garandeerde rechten en vrijheden.

Vervolgens overweegt het Hof in III, (de verhouding tussen de Unie en het EVRM), in ov. 37:
“Volgens vaste rechtspraak van het Hof vormen de grondrechten een integrerend deel van de algemene beginselen van het Unierecht. Het Hof laat zich dienaangaande leiden door de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten alsmede door de aanwijzingen die te vinden zijn in de internationale rechtsinstrumenten inzake de bescherming van de rechten van de mens waaraan de lidstaten hebben meegewerkt of waarbij zij zich hebben aangesloten”.

Vervolgens memoreert het Hof onder andere:

• dat het Handvest van de grondrechten (gehecht aan het EU-Verdrag) inmiddels bindende werking heeft gekregen;
• dat het EU-Verdrag een bepaling bevat die toetreding tot het EVRM mogelijk moet maken;
• dat het Hof eerder (2/94) de toetreding tot het EVRM blokkeerde;
• Dat protocol no. 8 (gehecht aan het EU-Verdrag, dus primair EU recht) voorziet in de instandhouding van de specifieke kenmerken van de Unie.

Onder IV en V wordt de toetreding van de EU tot het EVRM beschreven. Hiervoor is een ontwerpakkoord geschreven, waaraan jarenlang is gewerkt en dat de toetreding van de EU tot het EVRM moet regelen. Het Hof gaat in op de inhoud van dit akkoord.

Onder VI en VII gaat het Hof in op de voornaamste argumenten van de Commissie, de lidstaten en overige instellingen. De Commissie is in de kern van mening dat de autonomie van de rechtsorde van de Unie niet wordt aangetast door de beslissingen die het EHRM zou kunnen nemen ten aanzien van de Unie en de lidstaten (ov. 82).

De meeste lidstaten en instellingen komen in wezen ook tot de conclusie dat het ontwerpakkoord verenigbaar is met de Verdragen en sluiten zich grotendeels aan bij het standpunt van de Commissie (ov. 109).

In VIII volgt de standpuntbepaling van het Hof. Het overweegt dat, zoals het Hof herhaaldelijk heeft opgemerkt, het Unierecht hierdoor wordt gekenmerkt dat het zijn oorsprong vindt in een autonome rechtsbron, de Verdragen, dat het voorrang heeft boven het recht van de lidstaten en dat een hele reeks bepalingen die toepasselijk zijn op de onderdanen van de lidstaten en op de lidstaten zelf, rechtstreekse werking hebben (ov. 166). In ov. 189 overweegt het Hof:

“Voor zover artikel 53 EVRM de verdragsluitende partijen in beginsel de ruimte laat om strengere maatstaven voor de bescherming van de grondrechten vast te stellen dan die welke door dit Verdrag worden gehanteerd, moeten deze bepaling en artikel 53 van het Handvest, zoals uitgelegd door het Hof, onderling worden afgestemd om ervoor te zorgen dat de door artikel 53 EVRM aan de lidstaten geboden mogelijkheid ten aanzien van de door het Handvest erkende rechten die overeenstemmen met door het EVRM gewaarborgde rechten, beperkt blijft tot wat noodzakelijk is om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan het door het Handvest vastgestelde beschermingsniveau en aan de voorrang, de eenheid en de nuttige werking van het recht van de Unie.”

In de voorgenomen overeenkomst is echter geen enkele bepaling opgenomen om deze onderlinge afstemming te verzekeren (ov. 190).
Het Hof (voltallige zitting) concludeert:

“De overeenkomst inzake toetreding van de Europese Unie tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is niet verenigbaar met artikel 6, lid 2, VEU en evenmin met protocol (nr. 8) betreffende artikel 6, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie inzake de toetreding van de Unie tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.”

Opmerkingen en gevolgen
In mijn optiek komt deze opinie allerminst als een verrassing. De EU heeft een autonome rechtsorde, heeft voorrang op internationale verdragen (zoals het EVRM) en duldt dus, met nadere woorden, geen instantie boven zich die het laatste woord over EU kwesties heeft. Dat weten we al sinds de jaren ’60 van de vorige eeuw. Sinds het EU Handvest van grondrechten is het Hof wel degelijk geworden tot (ook) een ‘mensenrechtenhof’’ (zie bijvoorbeeld de zaak C-333/13, Dano).

Een paar korte opmerkingen zijn verder noodzakelijk:.

• Dat (vertegenwoordigers) van het Hof bij de – langdurige -toetredingsonderhandelingen betrokken waren, doet niet aan af aan de voorrang en het autonome karakter van het EU recht.
• Het is onmiskenbaar dat het individu (ook bij het buitenlands beleid van de EU, het GBVB) soms beperkte bescherming heeft tegen EU handelingen. Dat is een probleem, maar toetreding tot het EVRM lost dit echter niet op.
• Ook is het een gegeven dat landen zoals Rusland, die geen EU lid, maar wel EVRM lid zijn, de regels van het EVRM soms aan hun laars lappen, populair gezegd. Toetreding van de EU tot het EVRM lost dit probleem allerminst op.
• Dat een (prejudiciële) procedure met betrekking tot EU-recht korter dan een procedure voor het

EVRM kan leiden is een punt dat onderbelicht is gebleven.

In een eerdere bijdrage aan het Nederlandse Tijdschrift voor Pensioenvraagstukken heb ik al uiteengezet dat “dezelfde” rechten uit het EVRM en de EU kunnen verschillen. Daarmee is (onder andere) de rechtszekerheid niet gebaat. Door bij wetgeving simpelweg naar het EVRM te verwijzen, en daarmee ook – op het oog -equivalente rechten van de EU te “dekken”, is veel te kort door de bocht, zoals ook deze opinie 2/13 uitwijst.

Als ultieme oplossing voor divergerende rechtspraak tussen het Hof en het EHRM zie ik het opzeggen van de EU-lidstaten van het EVRM en – voor de Europese landen die geen EU lid zijn – het nog niet bestaande lidmaatschapbij de EU daarvoor in te wisselen. Dat vergt onder ander een aanpassing van artikel 6 VEU. Een waarschijnlijk scenario – zeker op korte termijn – is dat echter niet. In de “tussentijd” derhalve kan er een “prejudiciële” procedure verder uitgewerkt worden: het EHRM stelt een vraag over de toepassing van een grondrecht aan het EU Hof. Niet andersom.

Hoe dat allemaal werkt is neergelegd in mijn proefschrift (2004).