Over de grens: het vertragen van gezinshereniging is een aantasting van de rechtstaat

In een poging om minder asielmigranten naar Nederland te laten komen, heeft staatssecretaris Van den Burg aangekondigd om aanvragen tot gezinshereniging te vertragen. Dit past binnen een bredere trend. De Nederlandse regering gaat er prat op dat het een restrictief immigratiebeleid voert en dat het daarbij de grenzen van het recht opzoekt. Dit sprak de vorige staatssecretaris zelfs expliciet uit in een brief aan de Tweede Kamer. In deze blog betogen wij dat het meest recente voorstel de grenzen van het EU-recht, het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind overschrijdt (IVRK) en dat dit een bewuste keuze is. Daarmee wordt volgens ons de rechtstaat aangetast over de rug van statushouders en hun gezinsleden.

In de Kamerbrief stelt de regering eerst terecht dat de EU-Gezinsherenigingsrichtlijn zich verzet tegen het stellen van een huisvestingseis: een lidstaat mag niet eisen dat een statushouder geschikte huisvesting heeft als voorwaarde voor gezinshereniging. Om tijdelijk toch minder asielmigranten naar Nederland te laten komen, kondigt de staatsecretaris aan om aanvragen tot gezinshereniging nog wel in behandeling te nemen, maar pas in te willigen vijftien maanden na de aanvraag, tenzij de statushouder in Nederland eerder een huis heeft verkregen. Daarvoor is de vluchteling afhankelijk van het (schaarse) aanbod door gemeenten. De regering meent dat het zo vijftien maanden kan wachten tot gezinshereniging wordt toegestaan. Als na afloop van die vijftien maanden geen huisvesting is gevonden, wordt gezinshereniging alsnog toegestaan. Die vijftien maanden bestaan uit de maximale termijn voor het beslissen op een aanvraag uit de gezinshereniging van negen maanden, en de drie plus drie maanden die staan als maximale termijn voor het verstrekken van het inreisvisum. De IND neemt een aanvraag dus wel inhoudelijk in behandeling, maar nadat is vastgesteld dat aan alle toelatingsvoorwaarden is voldaan, zal worden gewacht met het besluit en visumverlening tot er een seintje komt dat de statushouder huisvesting heeft verkregen. Volgens de brief van de staatssecretaris zal dit vertragingsbeleid tot eind 2023 worden toegepast.

Dit is in strijd met de EU-Gezinsherenigingsrichtlijn. In artikel 5 lid 4 van die Richtlijn staat dat er zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen negen maanden, op een aanvraag moet worden beslist. Dit betekent dat de termijn van negen maanden niet als standaardtermijn kan worden gehanteerd. Daardoor creëert de overheid een wachtperiode op basis van een toelatingsvoorwaarde die je volgens de Richtlijn niet mag stellen. Hier wordt ook op gewezen  door de Europese Commissie in richtsnoeren over de toepassing van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Het verlengen van die termijn met zes maanden kan ook niet. Volgens de tekst van de Richtlijn kan het verlengen van de termijn immers alleen in bijzondere omstandigheden die te maken hebben met de complexheid van de aanvraag. En dus niet omdat iemand nog geen huisvesting heeft. Sterker nog, in artikel 13 staat dat alle medewerking moet worden verleend bij het verkrijgen van een visum. De staatssecretaris heeft overigens een wetswijziging nodig om de maximale termijn van negen maanden überhaupt te kunnen verkrijgen, omdat de Vreemdelingenwet op dit moment nog voorziet in een maximale beslistermijn van zes maanden.

Het vertragen van aanvragen is ook in strijd met het recht op gezinsleven van artikel 8 EVRM. Weliswaar kan er geen absoluut recht op gezinshereniging worden afgeleid uit deze bepaling, maar het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft het recht op gezinshereniging aangemerkt als een ‘essentieel recht’ voor vluchtelingen. Volgens het Hof moet de aanvraagprocedure voldoen aan de vereisten van flexibiliteit, voortvarendheid en doeltreffendheid. Het Hof heeft hiermee gekozen voor een procedurele uitleg van het recht op respect voor gezinsleven in het kader van gezinshereniging. Een aanvraagprocedure waarin een aanvraag bewust wordt aangehouden terwijl aan alle voorwaarden is voldaan, voldoet niet aan de procedurele vereisten die volgen uit artikel 8 EVRM.

Ten slotte is het vertragen van gezinshereniging in strijd met artikel 10 IVRK. Hierin staat dat de verdragstaten gezinsherenigingaanvragen met welwillendheid, menselijkheid en spoed moeten behandelen. Bij nareisaanvragen zijn vaak kinderen betrokken. Opmerkelijk is dat in het aangekondigde beleid het belang van het kind niet eens wordt genoemd. Dit terwijl de staatsecretaris er door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State reeds op is gewezen dat aanvragen waar kinderen bij betrokken zijn met voorrang en de nodige urgentie moeten worden behandeld. Weliswaar gaat die uitspraak over de gezinshereniging van alleenstaande minderjarige vreemdelingen, maar de procedurele verplichting om zowel in de totstandkoming van het beleid als in een individueel besluit te toetsen aan het belang van het kind is van toepassing op alle kinderen.

Door dit nieuwe vertragingsbeleid zullen statushouders nog langer gescheiden blijven van hun gezinsleden. De wachttijd voor gezinshereniging komt boven op de duur van de asielprocedure en van de reis naar Nederland. De stellingname in de Kamerbrief dat het  ook niet in het belang van de nareizigers is om in Nederland, in afwachting van geschikte huisvesting en wellicht gescheiden van de reeds in Nederland verblijvende familieleden in de (crisis)asielopvang terecht te komen, is opportunistisch. Hiermee suggereert de staatssecretaris dat de vertraging van gezinshereniging in het belang van de aanvrager zelf is. Dit is een gotspe. Het is juist in het belang van een statushouder om zo vlug mogelijk te worden herenigd met achtergebleven gezinsleden. Dat is precies de reden waarom er in de Gezinsherenigingsrichtlijn een gunstiger regime geldt voor vluchtelingen, waarbij die onder meer zijn vrijgesteld van – nota bene – het huisvestingsvereiste.

Vanuit rechtsstatelijk  perspectief is het meest kwalijke aan het vertragingsbeleid dat de regering zelf goed weet dat het juridisch onhaalbaar is. De politieke wens om uit te stralen dat  een streng immigratiebeleid wordt gevoerd, wordt echter belangrijker geacht. De grenzen van het recht worden actief opgezocht en als het zo uitkomt, wordt er zelfs overheen gegaan; resulterend in een ondermijning van de rechtstaat. Het College voor de Rechten van de Mens, de Kinderombudsman, en de Commissie Meijers hebben al gewezen op de onrechtmatigheid van het vertragen van gezinshereniging. De Mensenrechtencommissaris van de Raad van Europa heeft gewaarschuwd dat het recht op gezinsleven dient te worden gerespecteerd. In individuele dossiers zullen advocaten alle beschikbare rechtsmiddelen aanwenden om de staatssecretaris te houden aan de verplichting om zo spoedig mogelijk op aanvragen te beslissen. Door te wachten op de onvermijdelijke terechtwijzing door de rechter zet de regering naast haar eigen geloofwaardigheid ook het vertrouwen in de rechtstaat op het spel. En dat allemaal over de rug van erkende vluchtelingen die nog langer van hun gezinsleden gescheiden blijven.