Over de ‘wikileakisering’ van het overheidsbeleid en machtsevenwicht

Wie herinnert zich Wikileaks nog? Wikileaks is een klokkeluiderswebsite, waarop nieuwslekken en geclassificeerde informatie openbaar worden gemaakt. De website garandeert dat wie documenten op de website plaatst niet traceerbaar is. Misstanden kunnen aldus risicoloos aan de orde worden gesteld. Daar kan toch geen weldenkend mens tegen zijn?

Toch moest ik de voorbije weken regelmatig denken aan een uitzending van het televisieprogramma Buitenhof, lang geleden alweer, op 12 december 2010. Aan het einde van een discussie over Wikileaks werd de vraag gesteld of de nieuwe openheid die door Wikileaks werd gepropageerd niet te hoog op het schild werd gehesen: welke effecten heeft dit nu eigenlijk? Is transparantie inderdaad de effectieve remedie tegen vele van de uitdagingen waarmee de overheid op dit moment worstelt? Wie de discussies over het politieke functioneren van regering en Tweede Kamer volgt, heeft de indruk dat het antwoord op de laatste vraag niet anders dan ondubbelzinnig positief kan zijn: transparantie als een hoerabegrip.

Een van de discussianten aan de vermelde aflevering van Buitenhof stelde dat het tijdperk van de nieuwe geslotenheid ook was gearriveerd. Overheidsfunctionarissen, want over hen ging het vooral, zullen wel twee keer nadenken wat ze tegen elkaar zeggen in de ‘afzondering’ van het overheidsberaad, het ministerie of het diplomatiek overleg. Want blijkbaar kan – moet! – alles naar buiten komen. En dan is niet uit te sluiten dat ambtenaren, ministers, beleidsadviseurs, hun adviezen en opvattingen neutraliseren (depolitiseren) met een technische, langdradige en veilige manier van redeneren; de formalisering van een invoelbaar pragmatisme. In NRC van het voorbije weekend lees ik dat die vrees bij ambtenaren daadwerkelijk leeft: volledige openbaarheid zou de veiligheid van ambtenaren om hun bewindslieden vrij te adviseren (en dus ook tegen te spreken!) niet bevorderen. Dat zou dan de scherpte van de adviezen ondermijnen. Zou de kwaliteit van het overheidshandelen niet juist gebaat kunnen zijn bij een zekere discretie? Zou de openheid die ook Wikileaks voorstaat bij de overheid niet het tegengestelde effect kunnen hebben?

Wie de opvattingen van Herman Tjeenk Willink over het functioneren van de overheid een beetje kent, weet dat hij open politiek debat in de Tweede Kamer cruciaal vindt, ter wille van de legitimatievan de keuzes die moeten worden gemaakt. De belangrijkste maatschappelijke problemen moeten er eerst echt inhoudelijk aan de orde komen en pas dan van een (voorlopige) conclusie voorzien. De Tweede Kamer moet daarom prominenter als platform of centraal podium voor het debat over (regerings)beleid fungeren.Tjeenk Willink bepleit al jaren een beter evenwicht tussen politiek debat en de coalitieakkoorden, want die laatste zijn al te dichtgetimmerd en bevriezen juist dat debat; Tweede Kamer en regering worden er immers door verknoopt. In wezen houdt hij een pleidooi voor de ontkoppeling van de bestuurlijke en representatieve functie. Voor dualisme dus. Maar voor een volwassen dualisme moet in de Tweede Kamer over beleidskeuzes worden gedebatteerd die voldragen zijn, waar de bewindslieden zo rijk mogelijk geïnformeerd zijn door vrije ambtenaren.Een versterkte onderzoekscapaciteit voor de Tweede Kamer, zoals in sommige van de recente verkiezingsprogramma’s voorgesteld, inclusief de bevoegdheid om met ambtenaren te spreken, zou ook in dit beeld kunnen passen. Tegelijkertijd moeten we er natuurlijk ook rekening mee houden dat de continuïteit van het regeerakkoord ook wel wat gewicht in de schaal legt; om het jaar verkiezingen lijkt me alvast niet optimaal.

Hoe dan ook, over de betekenis van transparantie en de reikwijdte van artikel 68 Grondwet in het politieke debat, want ook dat is in het geding, moeten we toch nog maar eens goed nadenken. Tijdens het verhoor van de minister-president voor de onderzoekscommissie inzake de toeslagenaffaire, bleek in ieder geval datpersoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren niet onder de informatieplicht van de overheid werden begrepen. Rutte zelf, daarover bevraagd, bood een interessant aanknopingspunt dat nader onderzoek behoeft: “In een goed functionerend systeem zou je verwachten dat zo’n belangrijk signaal, dat raakt aan een cruciaal punt van de rechtszekerheid in Nederland van zo veel mensen en de grote zorg die daarover in het memo wordt geuit (…) dan inderdaad zou doordringen tot de hoogste laag.” Aldus zouden in ieder geval notities of mails waarin ambtenaren aan de bel trekken over de werking van een systeem, openbaar moeten worden gemaakt. Dat zou dan natuurlijk ook moeten betekenen dat men wel degelijk gespreksverslagen en memo’s over dit soort uitdagingen maakt, iets waar men op het Ministerie van Algemene Zaken niet erg bedreven in bleek. Maar beterschap werd dus aangekondigd. Als bewijs van goede wil wat betreft transparantie is sinds kort overigens de agenda van de wekelijkse ministerraad openbaar.

En dit brengt me bij mijn tweede punt. Het is goed om te beseffen dat kritisch debat en discussie over het overheidsfunctioneren ook via andere weg bereikt wordt dan het ter beschikking stellen van gespreksverslagen en beleidsadviezen. Ik doel dan op het systeem van machtsevenwicht (checks and balances), waar momenteel zoveel over wordt gesproken. In Nederland reikt dat veel verder dan de klassieke trias, waar die soms toe wordt gereduceerd. Het gaat in ieder geval niet alleen om de wijze waarop Tweede Kamer en regering zich tot elkaar (en tot de rechterlijke macht) verhouden, maar ook over hoe die rekening willen houden met de kritiek en suggesties van instituties die machtsmisbruik of haperend beleid aan de orde stellen. Zoals door sommige think tanks (de WRR), of door audits en evaluaties door rekenkamers, ombudspersonen, de Raad van State (Afdeling advisering), de Sociaal-Economische Raad, maar ook door universiteiten en kwaliteitsvolle journalistiek.

Ook daarom was het zo verstandig dat informateur Tjeenk Willink vorige week vooral met niet-politici sprak, dus ook met de voorzitter van de Sociaal-Economische Raad, met de Nationale ombudsman, en met de voorzitter van het Sociaal en Cultureel Planbureau. We lazen daarover dat dit verrassend was. Ik vond dat helemaal niet zo opmerkelijk. Volgens mij was het vooral een erkenning van de rijke geschakeerdheid die het geïnstitutionaliseerde Nederlandse stelsel van checks and balances zo kenmerkt. En dat stelsel zal in de toekomst een veel stevigere rol moeten spelen in het bevruchten van dat blijkbaar door vrijwel iedereen zo gewenste dualisme en open – transparante! – politieke debat.

Tjeenk Willink stelt ook dat een stevigere platformfunctie van de Tweede Kamer weliswaar tot een meer gepolitiseerd parlementair debat kan leiden, maar paradoxaal genoeg juist daardoor ook tot depolarisatie. Door zo’n debat worden de kiezers immers niet door schijnbewegingen afgeleid (of misleid). Dat zou wel een mooi effect zijn. Het zou dan kunnen betekenen dat onze verkozenen beter kunnen bemiddelen: tussen lange en korte termijn, tussen fast en slow politics, tussen democratie en rechtsstaat, en tussen het algemeen en particulier belang. En ondanks dat het een cultuurverandering vergt die jaren kan duren (ook dat zei de informateur al), lijkt het me onverminderd van belang om naar een dergelijke situatie te streven. In weerwil van wat de tijdgeest lijkt in te geven.