Overheidstoezicht op informeel onderwijs; aan de oever van de Rubicon

Kinderen krijgen op tal van manieren onderwijs, vorming of ontwikkeling in een enigszins georganiseerd verband. Al dit soort verbanden buiten het bekostigd onderwijs wordt in politiek en beleidsjargon wel aangeduid als ‘informeel onderwijs’. Het kan daarbij gaan om scouting, catechisatie, zondagsscholen, bijscholing/-les, vogelcursussen en dergelijke. Over de onschatbare waarde van al deze (deel)vormen van informeel onderwijs is geen discussie. Toch is er de afgelopen jaren debat ontstaan over de vraag of er een vorm van inhoudelijke normering en overheidstoezicht geboden is op het informeel ‘onderwijs’. Aanleiding daarvoor zijn de al langere tijd bestaande zorgen over enkele informele onderwijsinstellingen in Nederland. Die zouden een negatieve rol spelen in het overbrengen van waarden als vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit. De zorgen hierover leidden tot de politieke afspraak in het kabinet-Rutte IV om sneller te gaan ingrijpen bij informele onderwijsinstellingen en hun vertegenwoordigers wanneer zij ‘anti-integratief, antidemocratisch of antirechtstatelijk opereren’ en dat het de mogelijkheden aanscherpt om dat te doen. Dit voornemen staat ook expliciet vermeld in het laatste verkiezingsprogramma van de VVD, in het hoofdlijnenakkoord van 16 mei 2024, en (waarschijnlijk) in het daarop volgende regeerprogramma van het kabinet-Schoof.

Vlotten doet het niet met het plan uit 2021. Zorgelijk is het voornemen wel. Er liggen diverse beleidsbrieven, waaronder één met ‘contouren voor een wetsvoorstel dat toezicht moet rechtvaardigen’, en een batterij aan beantwoorde kritische Kamervragen over het voorstel. Het is maar zeer de vraag of het plan kan leiden tot een wetsvoorstel dat verenigbaar is met de relevante nationale en internationale grondrechten die onlosmakelijk onderdeel zijn van de democratische rechtsstaat. Een aantal kanttekeningen.

De minister is er veel aan gelegen om informeel “onderwijs” te laten vallen onder de reikwijdte van artikel 23 Grondwet, zodat ook dergelijk onderwijs kan worden onderworpen aan het in lid 2 voorziene toezicht. De argumentatie daarvoor is echter gezocht, niet zonder meer begrijpelijk en in elk geval verduidelijking waard. Artikel 23 lid 2 Grondwet ziet immers op leerplichtig onderwijs (openbaar, bijzonder of in samenwerkingsscholen) binnen het publiek bestel. Daarvan is nu juist geen sprake bij informeel onderwijs. Wat daarvan zij, ook zal rekening moeten worden gehouden met andere grondwettelijke bepalingen. Dat gebeurt slechts erg selectief en (daarmee) soms onjuist.

Voorts ontbreekt in de brieven elke notie van de scheiding van kerk en staat. Gevráágd naar hoe de voorgenomen wet zich verhoudt ten opzichte van dat beginsel, antwoordt de minister dat het wetsvoorstel daarmee ‘niet in strijd zal komen’. Elders: “Dit principe houdt met name in dat de overheid neutraliteit ten opzichte van religie(s) en religieuzen dient te betrachten. Het wetsvoorstel zal gelijkelijk gelden voor alle vormen van informeel onderwijs, waaronder zowel religieus als niet-religieus informeel onderwijs.” De kern van het leerstuk wordt hier en elders achterwege gelaten. Die houdt in dat de staat niet treedt in de interne organisatie van kerkgenootschappen en – voor zover van belang – de inhoud van belijdenissen en godsdienstonderwijs.

Op een Kamervraag waarom in de brieven niet is ingegaan op artikel 6 Grondwet (vrijheid van godsdienst en levensovertuiging), wordt geantwoord dat van een verschil tussen nationaal en Europees recht geen sprake is voor zover het de vrijheid om de eigen religieuze overtuigingen over te dragen betreft, waarna volgt: “Aangezien de rechter formele wetgeving wel kan toetsen aan het Europese recht, en niet aan de Grondwet (zie artikel 120 van de Grondwet) is er dan ook voor gekozen slechts op het Europese recht in te gaan.” Een drogreden; ratio achter artikel 120 Grondwet is immers dat juist de wetgever – en niet de rechter – het best in staat is om een wet(svoorstel) te toetsen aan de Grondwet. Dan moet dat wel gebeuren, zoals ook nadrukkelijk is vastgelegd in de Aanwijzingen voor de regelgeving en de Handreiking Constitutionele Toetsing | Praktische handvatten voor wet- en regelgeving. Nota bene heeft ook het vorige kabinet al de ambitie uitgesproken de constitutionele toets te zullen versterken. Daar past geen pick and choose uit rechtsbronnen bij. Daar komt bij dat de bescherming niet altijd dezelfde is. Zo kent artikel 8 Grondwet, de verenigingsvrijheid, anders dan artikel 11 EVRM, slechts één legitiem beperkingsdoel: de openbare orde. Er wordt niet op ingegaan. Hoe het voorstel dat doel kan dienen, is onhelder.

Verder is de voorgestelde binnentreedbevoegdheid voor de inspectie in kerken op grond van art. 5:20 jo. 5:34 Awb moeilijk voorstelbaar. De vraag is ook hoe deze zich verhoudt tot tekst en ratio van artikel 12 Grondwet en de Algemene wet op het binnentreden, waarin kerken zijn uitgesloten van binnentreden met uitzondering van ontdekking op heterdaad.

Opvallend is dat volgens de brief moet worden vermeden dat de kern van het privédomein binnen het toepassingsbereik van de wet zou vallen. Eens, maar waarom geldt dat niet ook voor bijvoorbeeld catechisatie en andere vormen van vorming en kennis- en geloofsoverdracht achter gesloten deuren in een (semi-)besloten setting? Een hiërarchie tussen grondrechten bestaat er in elk geval niet, zoals vermeld in een kabinetsnota waarvan de brieven over informeel onderwijs hetzelfde kamerstuknummer en hetzelfde opschrift dragen, nl. de nota Grondrechten in een pluriforme samenleving. Dat behoeft nadere uitleg.

Voor de algemene oriëntatie van beperkingsmogelijkheden is het relevant dat als uitgangspunt geldt dat bescherming van grondrechten ruim moet worden opgevat, en de mogelijkheid tot beperking ervan beperkt. Dus: bij twijfel niet inhalen. Dit is inherent aan de geschiedenis, aard en systematiek van grondrechten. Als informeel onderwijs, ook dat door religieuze organisaties, inderdaad onder signaalgericht overheidstoezicht worden gesteld, wordt een wel erg vergaande stap gezet. Dat zou op zich aansluiten bij vele andere ontwikkelingen op onderwijsterrein die eveneens in het teken staan van de brede context van zorg voor de democratische rechtsstaat. Tegen deze achtergrond heb ik onlangs ook wel betoogd dat het mij verstandig lijkt om te komen tot een zekere desacralisering van de democratische rechtsstaat, om te voorkomen dat zij steeds meer als sleepnet gaat dienen voor allerhande vrijheidsbeperkende maatregelen en zo tot stoplap wordt. Daar is de democratische rechtsstaat net iets te kostbaar voor.

Dit blog is een ingekorte bewerking van mijn artikel ‘Informeel onderwijs onder overheidstoezicht. Aan de oever van de Rubicon’, in Tijdschrift voor Religie, Recht en Beleid 2024 (15) 2, p. 48-66.