P.J. Oud: constitutioneel denker én doener

Een halfvergeten constitutionalist?

Het werk van Pieter Jacobus Oud (Purmerend, 5 december 1886 – Rotterdam, 12 augustus 1968) lijkt tegenwoordig wat meer in de vergetelheid te zijn geraakt dan dat van ‘grote’ Nederlandse constitutionalisten zoals Van der Pot, Donner, Prakke, Koopmans en Kortmann. Dat is spijtig omdat Ouds benadering van het constitutioneel recht een bijzondere is. Hij was bepaald geen studeerkamergeleerde, maar een man van de staatkundige praktijk; gedurende zijn politieke loopbaan was hij onder meer Kamerlid, fractievoorzitter, minister en burgemeester. Hij bestudeerde en becommentarieerde het constitutioneel recht vanuit de politieke werkelijkheid waarvan hij actief deel uitmaakte. Zijn handboek over het Nederlandse constitutioneel recht – hoewel ruim een halve eeuw oud – is daardoor nog altijd van grote waarde voor wie wil begrijpen hoe het politieke systeem en het systeem van het constitutioneel recht verbonden zijn.

Liberaal politicus

Oud was zestig jaar lang politiek actief en bekleedde in die periode, zoals gezegd, uiteenlopende publieke ambten. In 1908 werd hij lid van de Vrijzinnig-Democratische Bond (VDB) en in 1917 werd hij voor die partij gekozen tot lid van de Tweede Kamer, voor het kiesdistrict Den Helder. Hij bleef Kamerlid tot hij in 1933 minister van Financiën werd in het kabinet-Colijn II en aansluitend in Colijn III. Beide kabinetten waren crisiskabinetten: er heerste tijdens het interbellum in Nederland economische malaise en het kabinet voerde noodgedwongen een strenge bezuinigingspolitiek. In 1937 bleven de liberalen in het politieke krachtenspel met de confessionele partijen buiten het kabinet-Colijn IV; Oud werd weer Kamerlid en voorzitter van de VDB-fractie.

Korte tijd later, op 5 oktober 1938, werd hij benoemd tot burgemeester van Rotterdam. Daar was hij op 14 mei 1940 getuige van het bombardement van zijn stad – de Duitse reactie op het verzet tegen de vijandige bezetting. In oktober 1941 zag hij zich genoodzaakt ontslag te nemen na meerdere conflicten met de NSB, de nationaalsocialisten die de Duitse bezetters steunden. In juni 1942 was hij zelfs korte tijd geïnterneerd te Sint Michielsgestel. Op 7 mei 1945, twee dagen na de bevrijding van Nederland, werd hij herbenoemd als burgemeester; hij bleef dat tot 1952.

Na de oorlog sloot Oud zich aan bij een nieuwe progressieve ‘doorbraakbeweging’, de Partij van de Arbeid (PvdA), een samensmelting van onder meer de VDB en de Sociaal-Democratische Arbeiderspartij (SDAP). Al spoedig bleek de politieke koers van die partij te ver af te staan van Ouds eigen opvattingen. Een en ander leidde ertoe dat hij in 1948 met Dirk Stikker de liberale Volkspartij voor Vrijheid en Democratie (VVD) oprichtte. Voor die partij was Oud tot 1963 Tweede Kamerlid en fractievoorzitter. Aanvankelijk combineerde hij deze functie met het burgemeesterschap van Rotterdam. Van september 1952 tot december 1957 was hij, naast Kamerlid, ook buitengewoon hoogleraar staats- en administratief recht aan de Nederlandse Economische Hogeschool te Rotterdam. Hij was daarnaast lid van verschillende staatscommissies, waaronder de werkgroep die in 1966 de ‘Proeve van een nieuwe Grondwet’ schreef.

Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden

Na de Tweede Wereldoorlog verscheen het handboek waarin Oud het constitutioneel recht verbond met zijn ervaringen in het politieke bedrijf: Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden. Oud begon eraan in de periode van zijn gedwongen ambtsloosheid tijdens de oorlog. In dezelfde periode schreef hij ook zijn – wellicht nog bekendere – Honderd Jaren, een politieke en parlementaire geschiedenis van Nederland tussen 1840 en 1940. Beide werken worden gekenmerkt door een grote nauwkeurigheid en levendige verteltrant. Het laatstgenoemde werk werd na zijn overlijden voortgezet door Bosmans, onder de titel Staatkundige geschiedenis van Nederland. Het bleef tot in deze eeuw het toonaangevende werk over de Nederlandse parlementaire geschiedenis.

Het eerste deel van Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden verscheen in 1947; deel II rondde Oud af in 1950. In de kern behandelt de eerste druk van het boek hoofdzakelijk het politieke staatsrecht. De tekst begint met het ontstaan van het Koninkrijk der Nederlanden, eind 1813; aansluitend behandelt Oud centrale begrippen als Staat en Rijk, het Nederlanderschap en ingezetenschap. Dan bespreekt hij de staatsorganisatie, de verschillende organen en ambten: de Koning, de ministers, adviserende lichamen en de Staten-Generaal. Een volgend hoofdstuk betreft wat hij noemt het kiezerscorps: aspecten van directe en indirecte democratie, waaronder kiesstelsels, worden behandeld. Vervolgens komen – in het tweede deel – de grondwetgevende macht en de functies wetgeving en bestuur aan de orde. Daarbij behandelt hij enkele specifieke bestuurstaken, waaronder politiezorg, waterstaat en armenzorg. Ten slotte wijdt hij afzonderlijke hoofdstukken aan de positie van de ambtelijke dienst en aan de staatsfinanciën.

Wie die opsomming goed beziet, zal opmerken dat het werk dan nog unvollendet is. Hoofdstukken over decentraal bestuur en over de rechterlijke functie ontbreken in de eerste druk; evenmin vindt de lezer een verhandeling over de grondrechten. Die waren wel voorzien. Oud kondigt ze aan in paragraaf 4 van het eerste hoofdstuk, waar hij de indeling van zijn behandeling van het constitutioneel recht bespreekt. Toen de oorlog ten einde was, had Oud het eerste deel van zijn werk gereed. Hij werd weer burgemeester van Rotterdam en wat later Kamerlid en fractievoorzitter voor de VVD in de Tweede Kamer. In die periode heeft hij aan de afronding van zijn boek wel voortgewerkt, maar in een aanzienlijk lager tempo. In 1950 verscheen deel II; de voorziene hoofdstukken over decentralisatie, rechterlijke macht en grondrechten zouden een derde deel vormen.

Voor hij aan dat derde deel toekwam, schreef hij in 1954 een supplement bij de eerste druk. In feite was dat een gedeeltelijke bewerking van die eerste druk: de tekst diende in zijn geheel ter vervanging van paragraaf 5 van hoofdstuk 10, over het bestuur van de buitenlandse betrekkingen. De betreffende grondwetsbepalingen waren in 1953 ingrijpend gewijzigd, als antwoord op het sterk toegenomen belang van de internationale rechtsorde na de Tweede Wereldoorlog. Pas bij de tweede druk (1967-1970) werd deel II aangevuld met de ontbrekende hoofdstukken over decentralisatie, rechtspraak en grondrechten. Die tweede druk kon Oud zelf overigens niet meer voltooien: bij zijn overlijden in augustus 1968 waren de hoofdstukken over de ambtelijke dienst en de staatsfinanciën uit de eerste druk nog niet bewerkt. Op verzoek van zijn zoon werd de bewerking van die beide hoofdstukken verricht door David Simons, eveneens prominent VVD-politicus en hoogleraar aan de Nederlandse Economische Hogeschool te Rotterdam.

Constitutioneel recht en politieke werkelijkheid

De verbondenheid van het constitutioneel recht met de politieke praktijk is het unieke perspectief van het handboek van Oud. Na 1848 werd het Nederlandse constitutioneel recht vooral behandeld in grondwetscommentaren zoals die van Thorbecke, Buys en Huart; in de eerste helft van de twintigste eeuw verschenen meer systematische handboeken, onder meer van Struycken, Kranenburg en vooral Van der Pot; de eerste druk van diens Handboek van het Nederlandse staatsrecht zag in 1940 het licht. Met het werk van Oud verscheen daarnaast een handboek waarin het constitutioneel recht wordt benaderd vanuit de staatkundige praktijk. Oud erkent in zijn voorwoord bij de eerste druk weliswaar minder theoretische kennis te hebben van het constitutioneel recht dan tijdgenoten als Kranenburg en Van der Pot, maar stelt ook zonder aarzeling veel meer praktische ervaring in het staatsbestuur te hebben. Voorts koos hij nadrukkelijk een historisch en rechtsvergelijkend perspectief: zijn argumentaties verwijzen met enige regelmaat naar de totstandkomingsgeschiedenis van de Grondwet, naar de werking van het Britse parlementaire stelsel en naar de Amerikaanse constitutie.

Kenmerkend voor het werk van Oud zijn de grote nauwkeurigheid en scherpte van zijn redeneringen. Steeds tracht hij de betekenis van de bepalingen van de Grondwet te doorgronden, niet alleen aan de hand van systematische overwegingen, maar ook op basis van de historische en politieke context waarin die bepalingen tot stand kwamen en moesten worden toegepast. Nergens is hij op een wankele redenering te betrappen.

Kort na het verschijnen van deel I werd het werk besproken in boekaankondigingen in het Nederlands Juristenblad (17 januari 1948) en in de Gemeentestem (24 januari 1948). Beide besprekingen prijzen vooral de verbinding tussen het constitutioneel recht en de staatkundige praktijk. De Gemeentestem schrijft: “Het lijkt ons een onschatbare aanvulling van de boekenkast van hen, die in het staatsrecht belang stellen, maar vooral ook van al diegenen, die in enigerlei positie aan de staatkunde zelf deelnemen.” De recensent van het Juristenblad eindigt zijn bespreking zelfs op bezorgde toon: “Dat de lezer van dit deel zich met grote bezorgdheid afvraagt, of de drukke werkzaamheden van de schrijver hem nog wel de tijd zullen laten dit hoogst belangrijke werk te voltooien, is tenslotte wel het beste compliment, dat de auteur gebracht kan worden. Moge hij zijn lezers niet teleurstellen!“

Anders dan Ouds eigen Honderd jaren heeft Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden na zijn overlijden geen nieuwe bewerking meer gekregen. De tweede druk uit 1970, op de bewerking van twee hoofdstukken na van Ouds eigen hand, is daarmee ook de laatste. Dat is spijtig, want zijn werk is nog steeds van belang voor wie het huidige constitutioneel recht vanuit de historische en politieke context wil begrijpen. Het laat zien hoe het constitutioneel recht de politieke werkelijkheid vorm geeft, maar tegelijk ook door de politieke werkelijkheid wordt gevormd.

Dit blog is een bewerking van een bijdrage van de hand van dezelfde auteur die eerder verscheen in: Pro Memorie 2019/2 – Juristen die schreven en bleven.