Parlementaire soevereiniteit als hobbel op de weg naar Schotse onafhankelijkheid

23 juni 2016. De dag waarop Schotland stemde tegen het verlaten van de Europese Unie terwijl dit ook de dag was waarmee een langslepende Brexit begon. Met dit referendum kreeg de vraag naar de onafhankelijkheid van Schotland een nieuwe dimensie. Het Schotse onafhankelijkheidsreferendum uit 2014, waarin 55% tegen de onafhankelijkheid van Schotland stemde, werd eerder bestempeld als een ‘once in a generation’ referendum.

De Brexit wordt nu echter aangegrepen als een omstandigheid die een tweede referendum legitimeert. Dit heeft geleid tot het wetsvoorstel (Bill) voor een Schots Independence Referendum. Dit roept de vraag of het Schotse parlement wel de bevoegdheid heeft om zelf een onafhankelijkheidsreferendum te houden. Op 23 november 2022 oordeelde de hoogste rechter van het Verenigd Koninkrijk, waartoe Schotland behoort, dat dit niet het geval is. Schotland heeft toestemming nodig van Westminster, die de conservatieve partij weigert te geven. Hiermee is iedere weg naar een legaal referendum voor Schotland afgesneden. In deze blog wordt kort de wens om het Schotse referendum besproken, waarna geïllustreerd zal worden hoe het tegenhouden van het referendum past binnen de bredere agenda van de conservatieve partij. Een agenda die de roep om onafhankelijkheid alleen maar heeft versterkt én de vraag naar het referendum legitimeert.

De moeizame weg naar het referendum

Het Verenigd Koninkrijk is een eenheidsstaat, met de centrale macht bij het parlement van het Verenigd Koninkrijk (Westminster). In tegenstelling tot wat vaak gedacht wordt, is Westminster echter niet het parlement van Engeland. Engeland heeft namelijk als enig constituerend land van het Verenigd Koninkrijk geen eigen parlement. Via een referendum in 1997 kreeg Schotland daarentegen wel een eigen parlement, dat tot stand kwam via de Scotland Act 1998. In deze wet wordt ook de bevoegdheidsverdeling geregeld tussen Schotland en Westminster. En waar het Schotse onafhankelijkheidsreferendum in 2014 dus nog een kleine meerderheid voor vereniging met het Verenigd Koninkrijk liet zien, lijkt deze meerderheid na Brexit verdwenen. Nicola Sturgeon, de eerste minister van Schotland, pleit daarom voor een nieuw referendum. Door Brexit zijn er materiele veranderingen, en de overwinning van Sturgeon’s partij (48 van de 59 zetels), hebben laten zien dat het Schotse volk een nieuw referendum wil. Zij heeft deze plannen daarom uitgewerkt in de Schotse Independence Referendum Bill.

Hoewel het slechts ging om een formeel nog niet-geïntroduceerd wetsvoorstel, heeft de Schotse Lord Advocate zelf het hooggerechtshof verzocht om uitspraak te doen over de toelaatbaarheid van het wetsvoorstel. Naast wat procedurele zaken, draaide de zaak vooral om de vraag of het wetsvoorstel ziet op een reserved matter zoals gedefinieerd in de Scotland Act 1998. In bijlage 5 van deze wet is namelijk opgenomen dat ‘the Union of the Kingdoms of Scotland and England’ en ‘The Parliament of the United Kingdom;’ een reserved matter zijn en beslissingen hierover dus zijn voorbehouden aan Westminster. Daarmee lijkt de vraag op het eerste gezicht simpel, maar het interessante was dat het ging om een raadgevend referendum, zonder directe juridische gevolgen. Kan zo’n ‘niet juridisch’ bindend referendum eigenlijk wel geclassificeerd worden als een reserverd matter?

Of een wet ziet op een reserverd matter moet als volgt worden bepaald ‘.. by reference to the purpose of the provision, having regard (among other things) to its effect in all the circumstances’. Deze toets heeft geleid tot het criterium dat er sprake moet zijn van een ‘loose or consequential connection’ met een van de gereserveerde onderwerpen; de parlementaire soevereiniteit van het parlement van het Verenigd Koninkrijk. Het hooggerechtshof deed hierover op 23 november uitspraak, en komt tot de volgende conclusie:

A lawfully held referendum would be a political event with political consequences. It is equally plain that a Bill which makes provision for a referendum on independence – on ending the sovereignty of the Parliament of the United Kingdom over Scotland – has more than a loose or consequential connection with the sovereignty of that Parliament

Het hooggerechtshof concludeerde in deze paragraaf dat een legaal gehouden referendum, ook als het niet direct juridische gevolgen heeft, een politiek evenement is met politieke gevolgen. Daarmee heeft ook een raadgevend referendum over de Schotse onafhankelijkheid impact op de parlementaire soevereiniteit van het Verenigd Koninkrijk als geheel, en is duidelijk voldaan aan de ‘loose or consequantial connection’ test.

Hoewel de beslissing van het hooggerechtshof unaniem was, en ook veel commentatoren niet verbaasd waren, roept de uitspraak in combinatie met de weigering van Westminister om een referendum toe te staan wel vragen op. Zo is er al meermaals door Westminster gezegd dat het Verenigd Koninkrijk een vrijwillige samenwerking is en het uiteindelijk de beslissing van de Schotten is om wel of niet mee te doen aan de samenwerking. Dit staat haaks op de weigering van een nieuw referendum. Het is begrijpelijk dat de onafhankelijkheidsvraag niet om de haverklap gesteld kan worden en Westminster zich beroept op het feit dat er slechts acht jaar geleden nog een referendum plaatsgevonden heeft. Brexit en de nieuwe wind in het constitutionele landschap post-Brexit laten echter duidelijk zien dat het Verenigd Koninkrijk een nieuwe richting inslaat, die Schotland wellicht niet wil volgen.

Het constitutional landschap post-brexit: ‘taking back sovereignty’

Het constitutionele landschap post-Brexit is flink veranderd. Zo probeerde Westminster de traditionele conceptie van parlementaire soevereiniteit te versterken door de macht van het kabinet te vergroten en checks en balances vanuit het parlement en de rechter te verminderen. Dit raakt zowel aan de mensenrechten, als aan fundamentele democratische processen, en heeft de relatie met Schotland op scherp gezet. Zo heeft het kabinet de Bill of Rights Bill die de Human Rights Act gaat vervangen, ook wel de Bill of Rights removal Bill genoemd, opnieuw in behandeling genomen en wordt er wederom gesproken over de uittreding uit het Europees verdrag voor de rechten van de Mens (EVRM).

Het Schotse parlement heeft zich juist positief uitgesproken over het belang van de Human Rights Act en het EVRM. Het Schotse parlement en Westminster kwamen al eerder in botsing toen Westminster en het hooggerechtshof de incorporatie van de United Nations Convention on the Rights of the Child in Schotland tegenhielden, omdat dit buiten de bevoegdheden van het Schotse parlement zou vallen. Schotland is dus niet alleen het lidmaatschap van de Europese Unie kwijt, maar ook de waarborgen die de Europese unie bood op het gebied van de bescherming van mensenrechten. Westminster heeft nu vrij spel gekregen om haar conservatieve koers te varen onder de vlag van ‘taking back sovereignty’.

Conclusie

Het hooggerechtshof heeft geconcludeerd dat Schotland niet de bevoegdheid heeft om zelf een onafhankelijkheidsreferendum te houden, maar toestemming nodig heeft van Westminster. Toestemming die Westminster, gedomineerd door de conservatieve partij, niet wil geven. De uitspraak van het hooggerechtshof was niet onverwachts en is juridisch gezien navolgbaar, maar volgt duidelijk de traditionele conceptie van parlementaire soevereiniteit. De nadruk ligt op de letter van de wet en niet de balans met andere belangrijke principes zoals de democratie. Hoewel het juist is dat het Verenigd Koninkrijk haar soevereiniteit over Schotland zou verliezen als zij uittreedt, is parlementaire soevereiniteit niet immuun voor politieke beperkingen. Integendeel, de grondlegger van de parlementaire soevereiniteit, A.V. Dicey, noemde juist politieke invloeden als een van de belangrijkste beperkingen van de parlementaire soevereiniteit. Gezien de substantiële wijzigingen in het constitutionele landschap van het Verenigd Koninkrijk, Brexit en de nieuwe conservatieve koers, is de vraag naar een nieuw referendum niet onredelijk en een duidelijk politiek signaal. Sturgeon zal dan ook blijven strijden voor deze mogelijkheid, en heeft al aangekondigd de volgende verkiezingen in 2024 te gebruiken als ‘de-facto referendum’.