Pourquoi payer pour dantzig? De rechtsstaat in Polen – IV

Pourquoi mourir pour Dantzig– waarom sterven voor Danzig? Dat was de knagende titel die de Fransman Marcel Déat meegaf aan een artikel dat hij op 4 mei 1939 publiceerde. Op dat moment liepen de spanningen hoog op: Nazi-Duitsland eiste de stad Danzig – het tegenwoordige Gdansk – op; Polen liet weten iedere poging tot annexatie met geweld te zullen beantwoorden; Frankrijk en Groot-Brittannië verklaarden hun steun aan Polen. Waarom eigenlijk, zo vroeg Déat zich af. Welk Frans belang is er gemoeid bij die stad, zo ver hier vandaan? De Eerste Wereld­oorlog lag nog vers in het geheugen: zullen we onze jongens niet gewoon thuis houden?
De geschiedenis zou Déat al snel ongelijk geven. Op 1 september 1939 viel Nazi-Duitsland Polen binnen – de eerste beschieting betrof een Pools wapendepot in de haven van Danzig – en de Tweede Wereldoorlog was een feit. Frankrijk liet Polen aan zijn lot over en werd in mei 1940 zelf onder de voet gelopen. Déat verscheen nog even op het toneel als minister in de collaborerende regering in Vichy. Men mag hem verwijten dat zijn oproep de Duitsers in de kaart had gespeeld, en dat hij miskende dat het lot van de Polen verbonden is met dat van de rest van Europa.

Het is 2021 en opnieuw gaat het over Polen. Maar hoe anders is de situatie nu. Was Polen in 1939 het voorwerp van naakte agressie, en keek Europa – alle mooie beloften ten spijt – de andere kant op; nu woekert het kwaad van binnen, en weet Europa maar al te goed dat het moet reageren. De vraag is alleen: hoe?
Eerder hebben we op deze plaats (hier, hier en hier) al gesproken over het verval van de Poolse rechtsstaat. Op 7 oktober jl. diende de jongste crisis zich aan: het orgaan dat zich voordoet als het “Constitutionele Tribunaal van de Republiek Polen” deed, op verzoek van premier Morawiecki, uitspraak over de verhouding tussen de Poolse constitutie en het EU-recht.
Allereerst dit. De trouwe lezer van deze site weet dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens eerder dit jaar, in de zaak Xero Flor, unaniem constateerde dat een aantal leden van het Constitutionele Tribunaal in strijd met de Poolse wet is benoemd. Daarmee had zich een schending voorgedaan van het in artikel 6 EVRM gegarandeerde recht op een eerlijk proces voor een “gerecht dat bij wet is ingesteld”. In de zaak Reczkowicz, van juli 2021, herhaalde het EHRM dat oordeel. Het omschreef daarbij, unaniem, het optreden van het “Constitutionele Tribunaal” als een “affront voor de rule of law en de onafhankelijkheid van de rechter”. Dat gegeven moet voorop staan bij iedere discussie over de uitspraak van 7 oktober. Aan die uitspraak nam dezelfde onrechtmatig benoemde rechter, Mariusz Muszyński, deel en er was dus geen sprake van een “gerecht dat bij wet is ingesteld”. Daarmee gaat iedere vergelijking met een uitspraak van een échte rechter, zoals het Bundesverfassungsgericht, op voorhand mank.
In de tweede plaats gaat de uitspraak van 7 oktober in de kern niet over de verhouding tussen nationale grondwet en EU-recht. Dat weten we inmiddels wel: in 1964 – exact 40 jaar voordat Polen toetrad tot de Unie – oordeelde het Hof van Justitie, op goede gronden, dat het Europese recht voorrang heeft op strijdig nationaal recht. Zaak C-6/64, Costa t. E.N.E.L., iedere student moet het weten: als nationaal recht in staat was het Europese recht opzij te zetten, dan zou daarmee “de rechtsgrondslag van de Gemeenschap zelf” worden aangetast. Alleen: die voorrangsregel is nooit in de Verdragen neergelegd, en verschillende constitutionele rechters – échte rechters – hebben daar bij tijd en wijle, óók op goede gronden, een voorbehoud bij gemaakt. Ook dat moet iedere student weten. Boekenkasten zijn er over vol geschreven.
Maar daar gaat het allemaal niet om in de uitspraak van 7 oktober. Waar het in wezen om gaat is dat het “Constitutionele Tribunaal”, op expliciet verzoek van de ruling party, ruimte creëert voor diezelfde ruling party om ongehinderd door te gaan met de onderwerping van de rechterlijke macht. Wie meent dat “onderwerping” een te sterke term is, zij verwezen naar de rede die Miroslaw Wyrzykowski (van 2001-2010 zelf lid van het Constitutionele Tribunaal) op 6 oktober uitsprak toen hem de Oostenrijkse Verfassungspreis werd uitgereikt. We hádden een crisis, aldus Wyrzykowski – maar dat was in 2015. Sinds 2016 is het oorlog.
En zo doet het “Constitutionele Tribunaal” keurig wat de ruling party verwacht. Over de publicatie van het uiteindelijke arrest gaat – opmerkelijk genoeg – de regering, maar volgens het al wél gepubliceerde dictum en de daarop gebaseerde berichten moeten de basisnormen van het Unie-recht (artt. 1, 2, 4 en 19 VEU) voortaan wijken voor de Poolse Grondwet, zoals uitgelegd door het “Constitutionele Tribunaal”. Dit geldt dan met name in situaties waarin een gebrek aan rechterlijke onafhankelijkheid aan de kaak zou kunnen worden gesteld met een beroep op het EU-recht.
Wie toch de vergelijking wil maken met de Weiss-uitspraak van het Bundesverfassungsgericht, zoals de Poolse regering maar al te graag doet, ziet al snel de verschillen. De Poolse uitspraak is gedaan op verzoek van premier Morawiecki en volgt inhoudelijk de pleidooien van de regering en de Sejm. Het Duitse arrest, even bruut als subtiel, handelde over een specifieke beslissing van de ECB, trok de voorrang van het Unierecht niet in twijfel maar richtte zich tot de Duitse regering en parlement – die snel in actie kwamen om de angel uit het geschil te halen. En dan laten we de bredere context van de Poolse uitspraak nog maar buiten beschouwing.
Intussen kan, juist vanwege die bredere context, de uitspraak van 7 oktober niet als een verrassing zijn gekomen. In juni had dit gezelschap al verkondigd dat het Xero Flor-arrest van het EHRM domweg niet bestaat. In juli oordeelde het dat géén gevolg hoeft te worden gegeven aan een Luxemburgse interim-maatregel die de Tuchtkamer voorlopig buiten werking plaatste. Die boodschap werd prompt overgenomen door de president van die Tuchtkamer en door de premier. In Polen gelden internationale verplichtingen kennelijk alleen nog voor zover het “Constitutionele Tribunaal” dat passend acht.

En dus? Zelfs de grootste appeaser zal moeten toegeven dat de ruling party geen enkele bereidheid toont om in te binden. Stevenen we dan af op een “Polexit”? Niet als het aan Warschau ligt: het land praat liever over de op handen zijnde schenking van 23,9 miljard euro, boven op al die andere fondsen die het jaarlijks uit de Europese vetpotten toucheert. De Polen willen dus blijven – op hun voorwaarden – en anders dan de Raad van Europa beschikt de Europese Unie niet over de mogelijkheid om een land uit de organisatie te zetten. Het is ook te gekunsteld om de uitspraak van 7 oktober te zien als een impliciete aankondiging dat Polen de Unie wil verlaten.
Wat dan? Laten we ons beperken tot middelen waarin het Unie-recht voorziet. Zoals de lopende artikel 7-procedure tegen Polen. Tot nu toe bleek het rule of law-gezinde kamp, waarin Nederland een heel actieve rol speelt, te klein om een doorbraak te forceren. Zal dat zo blijven nu de gemoederen hoger oplopen, en bijvoorbeeld ook Duitsland en Frankrijk een gezamenlijke verklaring hebben uitgebracht? Misschien worden de meelopers van het Pools-Hongaarse kamp nu eens écht onder druk gezet. In eerste instantie is een meerderheid van 4/5 van de lidstaten nodig.
Dan de inbreukprocedures. De Commissie-Von der Leijen rammelt wel met haar sabel, maar is tot nu toe niet heel hard van stapel gelopen. Zal het nu anders worden? Op zich heeft een inbreukprocedure naar aanleiding van een rechterlijke uitspraak iets ongemakkelijks: in de praktijk is het dan immers de regering die, namens de aangesproken staat, tekst en uitleg moet geven over een oordeel van de onafhankelijke rechter. Dat probleem doet zich in het geval van Polen niet voor.
Die inbreukprocedures kunnen uitlopen op dwangsommen en boetes wegens niet-naleving van Luxemburgse arresten. Polen doet daar inmiddels de eerste ervaringen mee op: Warschau moet een boete betalen van 500.000 euro per dag, omdat het, in weerwil van een voorlopige maatregel van het Hof van Justitie, weigert een mijn stil te leggen. Erg onder de indruk lijkt de Poolse regering niet. En waarom ook? Na 48 dagen bedraagt de totale boete slechts 1 promille van het al genoemde bedrag dat men als schenking van de EU verwacht.
Van dwangsommen en boetes is het een kleine stap naar de nieuwe conditionaliteitsverordening, waarmee de Unie beoogt haar financiële belangen te beschermen. Een haperende rechtsstaat biedt nu eenmaal minder garanties tegen financiële malversaties, zoals ook de anti-corruptie waakhond GRECO onlangs benadrukte in een nieuw rapport over Polen. Op 11 en 12 oktober hoort het Hof van Justitie de pleidooien in de zaak waarmee Polen en Hongarije proberen dat nieuwe instrument van tafel te krijgen. De zaak wordt bij voorrang behandeld, maar toch zal een uitspraak nog even op zich laten wachten. De vraag is of de Commissie zo lang zal wachten met het inzetten van het middel. Dat heeft ze tijdens de onderhandelingen over het nieuwe mechanisme wel toegezegd, maar de omstandigheden zijn veranderd. De richtsnoeren voor de inzet van het mechanisme zijn er al.
De neiging om geld in te zetten als drukmiddel, als andere middelen geen effect sorteren, is heel begrijpelijk. Het helpt niet dat Nederland in de discussies over het Herstelfonds zo lang een frugal standpunt heeft ingenomen, maar de discussie is nu wezenlijk anders. Pourquoi payer pour Dantzig? Waarom zouden Europese middelen vloeien naar een land waar adequaat toezicht op de doelmatige besteding van de middelen onzeker is, een land waarvan de leiders openlijk laten merken lak te hebben aan de basiswaarden van de Unie, een land dat de samenwerking op allerlei gebieden frustreert en het noodzakelijke wederzijdse vertrouwen ondergraaft?

De kunst zal zijn om, bij alle commotie en frustratie, een visie voor de lange termijn te ontwikkelen en daarbij de Poolse burger niet uit het oog te verliezen. Niet wéér. Want wat Marcel Déat er ook van zei: Polen ligt midden in Europa en moet onderdeel uitmaken van de Europese samenwerking. Niet zoals het nu gaat; het roer moet écht om. Maar de veranderingen die daarvoor noodzakelijk zijn, kunnen uiteindelijk alleen vanuit Polen komen. De Europese strategie zal er dus op gericht moeten zijn om enerzijds die veranderingen maximaal te stimuleren, en anderzijds, tot het zover is, te voorkomen dat de huidige machthebbers nog meer schade aanrichten.