“President Le Pen” ? Macht en tegenmacht

Nu de tweede ronde van de Franse presidentsverkiezingen tussen Emmanuel Macron en Marine Le Pen gaat, wordt in de pers meer dan voorheen over het bredere inhoudelijke programma gesproken. Le Pen had tot dusver het narratief kunnen beperken tot haar rol als beschermengel tegen de gestegen levensduurte en als ster in instagram-verhalen met aaibare katten. Le Monde en Libération pakten vorige week uit met interviews en reportages over het autoritaire gevaar, daarin bijgetreden door politici uit verschillende ideologische hoek. Omgekeerd bracht de rechtse radiozender Europe 1 een interview met de intellectueel Marcel Gauchet, die verklaarde dat Le Pen “zeker niet extreemrechts is”, maar in de jaren zestig evengoed bij de “autoritaire rechtse gaullisten” had kunnen horen.

De kritiek op het verkiezingsprogramma van Le Pen mikt op twee punten. Ten eerste zou ze een excessief gebruik van het referendum preken, om het parlement, maar uiteindelijk ook de rechter en de fundamentele rechten, buitenspel te zetten. Ten tweede zou ze nooit de xenofobe en autoritaire reflexen van extreemrechts hebben afgeschud, met plannen voor privatisering van de openbare omroep, politieke benoemingen en doelgerichte discriminatie. In dit blog beperk ik me tot een korte reflectie over de instellingen van de Vijfde Republiek en de mogelijke implicaties van een -onwaarschijnlijk- presidentschap van Marine Le Pen. Met welke tegenmachten zou ze worden geconfronteerd?

De aard van het regime: hyperpresidentieel of semi-presidentieel ?

De Franse Vijfde Republiek is op papier een semi-presidentieel regime. In tegenstelling tot wat de kiescampagne doet denken (werkelijk alle thema’s komen aan bod), beslist de President in theorie niet over alles. De inhoudelijke bevoegdheden zijn beperkt tot buitenlandse betrekkingen en defensie (art. 5, weze het “samen” met de Eerste Minister). Het algemene beleid van de Natie wordt gevoerd door de Regering (art. 20), die niet kan werken zonder het vertrouwen van de Tweede Kamer van het Parlement, de rechtstreeks verkozen Assemblée Nationale. Er zijn dan ook twee verkiezingen: eerst in april voor de President, dan in juni voor de Assemblée. Tot dusver heeft de partij van Marine Le Pen, het RN (Rassemblement national), nooit potten gebroken voor de Assemblée Nationale. Een groot deel van de kiezers blijft thuis. Bovendien kan in de tweede rond van de parlementsverkiezingen het zogenaamde front républicain tussen democratische partijen ervoor zorgen dat de RN-kandidaat de meerderheid van de stemmen nodig heeft.

In de praktijk is het regime (vooral sinds 2002 en de gelijktrekking van de parlementaire legislatuur met de ambtstermijn van de President) hyperpresidentieel geworden. De President heeft de bevoegdheid om de Eerste Minister te benoemen (art. 8 Grondwet), en ook -gegroeid in de grondwettelijke gewoonte- om die op eigen initiatief te ontslaan. Door het kort op elkaar volgen van beide verkiezingen komen sinds 2002 President en parlementaire meerderheid uit hetzelfde kamp, waardoor de President in de praktijk alles controleert. De klachten over excessieve presidentiële macht waren zeer sterk onder Nicolas Sarkozy (2007-2012), maar ook onder “Le président jupitérien” (“President Jupiter”) Emmanuel Macron. Sarkozy’s tegenstander François Hollande liet zich in 2012 zelfs verkiezen met de belofte “un président normal” te zullen zijn. Er zijn niet veel redenen om aan te nemen dat Marine Le Pen van een dergelijke machtspositie zal kunnen gebruik maken.

Indien Le Pen wordt verkozen, kan ze een nieuwe Eerste Minister benoemen. In de huidige noch in de volgende Assemblée Nationale kan die wellicht op een meerderheid rekenen. Na herverkiezing kan het Parlement haar wellicht zelfs een Eerste Minister “opdringen”, en krijgen we terug een cohabitation (het samenleven van President en Eerste Minister uit een verschillend kamp). Le Pen dient ook rekening te houden met de tot dusver ongebruikte artikels over de destitution (de afzetting) van de President (art. 68 Grondwet), waarbij het Parlement zetelend als “Haute Cour” het staatshoofd kan afzetten bij een “tekortkoming aan de plichten die manifest strijdig is met de uitoefening van het mandaat”.

Krijgt het parlement terug tanden ?

De afgelopen vijf jaar speelde het Parlement een beperkte rol. Ondanks de indruk van Eerste Minister Edouard Philippe (2017-2020), die wél vindt dat het semi-presidentieel karakter van de Grondwet in de praktijk nog werkt, heeft President Macron volgens de meeste waarnemers het Parlement klein gehouden. De Grondwet laat de Regering toe om amendementen bij wetsvoorstellen en ontwerpen te schrappen, stemmingen over het geheel van de tekst te eisen en zelfs een tekst te laten aannemen zonder stemming (artikel 49 – 3). Verrassend genoeg was het de Sénat (Eerste Kamer, onrechtstreeks verkozen vanuit de lokale besturen) die via het parlementair onderzoeksrecht het Elysée het vuur aan de schenen heeft gelegd in de affaires Benalla en McKinsey.  De Eerste Kamer is er eveneens in geslaagd om de ambitieuze institutionele hervormingen van Macron in de kiem te smoren.

De thema’s waarover Le Pen een referendum wil (zoals de “priorité nationale” bij sociale uitkeringen of de uitwijzing van immigranten) worden bewaakt door de rechter, mede op basis van het Europees en het internationaal recht. De Conseil Constitutionnel (de “Grondwettelijke Raad”) treedt op als waakhond van de rechtsstaat: hij kan gestemde wetten schrappen (“censureren”) indien ze de fundamentele rechten en vrijheden bedreigen, zoals die in de Verklaring van de Rechten van de Mens en de Burger van 1789 zijn opgesomd. De Conseil d’Etat (“Raad van State”) en de administratieve rechtbanken in eerste aanleg en beroep bewaken de wettigheid van overheidsbeslissingen. Populistische maatregelen van rechts en links zijn de afgelopen vijftien jaar door de rechterlijke macht preventief geschrapt of vernietigd.

Le Pen gebruikt een pseudo-gaullistisch fantasme (cf. le Général de Gaulle, stichter van de Vijfde Republiek, wijzigde de Grondwet per referendum, om de rechtstreekse verkiezing van de President in te voeren) om de soevereiniteit van “het volk” tegenover de rechters te plaatsen. Ze is niet alleen. Ook ter rechterzijde (bij Les Républicains) waren de voorstellen tot herziening van de Grondwet per referendum schering en inslag, net over dezelfde thema’s (zelfs bij gerespecteerde en ervaren politici als Brexit-onderhandelaar Michel Barnier). De Grondwet voorziet hier echter ook in bescherming: een wijziging van de Wet per referendum kan niet alvorens de Conseil Constitutionnel de voorstellen waarover het volk moet oordelen, heeft gecontroleerd op hun grondwettigheid (art. 61). Indien Le Pen per referendum de Grondwet zelf wil wijzigen, moeten Assemblée Nationale en Sénat akkoord gaan over dezelfde tekst (art. 89). Macrons belofte over een referendum rond klimaat is om die reden gestrand.

Wellicht krijgen we in het -ik herhaal: onwaarschijnlijke- geval van een verkiezing van Le Pen in Frankrijk een heractivering van de parlementaire tegenmacht, die de afgelopen twintig jaar in alle discretie heeft gesluimerd. De rechter toont herhaaldelijk de tanden bij aantasting van de republikeinse sokkel van rechten en vrijheden (denk maar aan de Loi Sécurité Globale, waarmee minister van Binnenlandse Zaken Darmanin burgers strafbaar wou maken die de politie filmen), en zal dat wellicht nog meer doen. Sinds de jaren 1970 is de Conseil Constitutionnel geleidelijk aan een echt grondwettelijk hof geworden. De President draagt drie van de negen rechters voor, en kan de Conseil dus niet zomaar naar zijn hand zetten. Voor de internationale en Europese dimensie is het ook evident dat Le Pen de andere lidstaten van de EU of de VN niet kan afdreigen. Het systeem van macht en tegenmacht in Frankrijk maakt een onvoorwaardelijke machtsovername van Marine le Pen niet mogelijk, tenzij ze zou beslissen om de rechters volledig te negeren en de illegaliteit op te zoeken.