Promovendireeks #11: Mensenrechten en het sociale domein? Mogelijke spanningen tussen de Wmo 2015 en het IVESCR

Hoe worden internationale mensenrechtennormen geïmplementeerd in het sociale domein? En hoe speelt decentralisatie een rol bij deze implementatie? Onder de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) kregen gemeenten volledige verantwoordelijkheid voor de verdeling van sociale voorzieningen. Deze decentralisatie heeft ervoor gezorgd dat zelfredzaamheid en doelmatigheid voorop staan wanneer mensen recht hebben op sociale voorzieningen. Volgens de Memorie van Toelichting van de Wmo moeten gemeenten beter naar de burger luisteren en hierdoor efficiëntere zorg leveren zodat meer kan worden bereikt met minder sociale voorzieningen. Efficiëntie betekent dat de verdeling van voorzieningen beperkt moet worden door gemeenten. Hierdoor kunnen gemeenten mogelijk onder druk komen te staan als het gaat om het garanderen van sociaaleconomische bescherming onder mensenrechtenverdragen.

Toepasbare internationale mensenrechtennormen
Een van die mensenrechtenverdragen, waar Nederland partij bij is, is het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR) – een verplichting onder Artikel 11 van dit verdrag is om een behoorlijke levensstandaard te erkennen voor ieder mens en zijn familie. Hiermee wordt ook toereikende voeding, kleding en huisvesting bedoeld. Het doel van Artikel 11 om een ‘behoorlijke levensstandaard’ aan te houden voor iedereen wordt uitgebreid in CESCR General Comment No. 3 (GC 3).  GC3 stelt dat ‘a minimum core obligation to ensure the satisfaction of, at the very least, minimum essential levels of each of the rights is incumbent upon every State party’. Dit betekent dat als een lidstaat niet voorziet in bijvoorbeeld elementaire levensmiddelen, basisgezondheidszorg, basisopvang en huisvesting of basisonderwijs, de staat niet voldoet aan zijn verplichtingen onder het IVESCR.

Het VN-comité voor economische, sociale en culturele rechten (CESCR), heeft in de slotopmerkingen van hun periodieke rapport van Nederland in 2017 gewaarschuwd dat het IVESCR te weinig aandacht krijgt in de formulering van Nederlandse wetgeving, omdat Nederland geen duidelijke strategieën en doelen heeft voor de implementatie van het verdrag. Ook geven ze aan zorgen te hebben over de grote veranderingen in het sociaal domein van Nederland en hoe weinig de normen onder het IVESCR hierbij zijn betrokken.

Doelstellingen van de Wmo
Een van de opstellers van de Wmo, Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Martin van Rijn (CDA), vermelde in 2014 ‘De vraag van de mensen wordt weer leidend’. In de Memorie van Toelichting van de Wmo wordt dan ook aangegeven dat de betrokkenheid van de burger een prioriteit wordt. Het is de bedoeling dat de zorgvraag van de burger centraal wordt gezet en wordt beantwoord door de burger zelf. De rol van gemeenten is om waar dat nodig is een aanvullende rol te spelen. De Wmo heeft als doel laagdrempelige toegang tot maatschappelijke voorzieningen te faciliteren en hierdoor zelfredzaamheid te versterken. Specifieke voorzieningen worden alleen ingekocht voor de problemen die echt spelen.

Het garanderen van zorg voor toekomstige generaties wordt ook als prioriteit gesteld onder de Wmo door de alsmaar stijgende uitgavengroei aan het sociaal domein. Hierdoor probeerde de opstellers van de Wmo meer focus te leggen op zelfredzaamheid en de kracht van mensen zelf. Als dit principe versterkt zou worden, zou er minder druk komen te staan op de gemeenten om sociale voorzieningen toe te delen. Het idee is dan dat mensen zelf verantwoordelijkheid nemen voor het regelen van voorzieningen, zodat budgetten alleen worden uitgegeven aan essentiële voorzieningen voor mensen die het echt nodig hebben en er genoeg geld beschikbaar blijft voor toekomstige generaties.

Als laatste focust de Wmo op een ‘integrale aanpak’ die samenwerking mogelijk zou maken tussen verschillende professionals. Bijvoorbeeld zouden verzekeraars en gemeenten in discussie kunnen gaan om onnodige kosten te voorkomen. Ook zouden zorgprofessionals zelf een stap terug kunnen nemen door samen te werken met vrijwilligers en mantelzorgers. Door de organisatie van het sociaal domein kleinschaliger aan te pakken, zouden deze partijen niet meer langs elkaar heen werken. Samenwerking zou ervoor zorgen om nog efficiënter te werk te gaan en ‘onnodige’ kosten te voorkomen.

Overeenkomsten en spanningsvelden
Mensenrechtennormen onder internationale mensenrechtenverdragen zoals het IVESCR, verplichten staten om in ieder geval een minimumniveau van mensenrechten te garanderen. Aan de ene kant komt dit overeen met de Wmo door de focus op doelmatigheid; de Wmo verstrekt immers alleen ‘essentiële’ voorzieningen aan mensen die het ‘echt’ nodig hebben. Aan de andere kant kan deze focus op doelmatigheid onder de Wmo ook groepen mensen tussen wal en schip laten vallen, wat ze onder een ondergrens van bescherming kan laten zakken.

Een voorbeeld van dit spanningsveld is de noodopvang voor gezinnen in de gemeente Amsterdam die zijn afgewezen voor maatschappelijke opvang onder de Wmo.  De afwijzing voor maatschappelijke opvang heeft als reden dat de gemeente deze gezinnen voldoende zelfredzaam acht. Toegang tot de noodopvang garandeert een bepaald niveau van mensenrechten tot basisopvang en basishuisvesting voor mensen die af zijn gewezen voor maatschappelijke opvang. Maar niet iedereen wordt toegelaten. Er worden eisen gesteld aan toegang tot de noodopvang zoals de regiobindingseis, waardoor vragende burgers twee of meer jaar ingeschreven moeten staan in Amsterdam.  De noodopvang heeft als doel om gewortelde Amsterdammers, dus burgers die twee of meer jaar ingeschreven staan bij gemeente Amsterdam, op te vangen. Gezinnen die niet voldoen aan de regiobindingseis voldoen ook niet aan het doel van de noodopvang en krijgen geen toegang. Het doel dat de wetgever met de Wmo beoogd heeft, alleen onvoldoende zelfredzame mensen basishuisvesting bieden, in combinatie met een noodopvang die alleen voor zogenaamde gewortelde Amsterdammers beschikbaar is, maakt dat het lastig is om altijd te kunnen garanderen dat degenen die het nodig hebben, hulp ontvangen.

Het is de vraag of de doelen onder de Wmo verenigd kunnen worden met toepasbare mensenrechtennormen waaraan Nederland zich ook moet houden, zoals het recht op een behoorlijk levensstandaard. Gemeenten staan onder hoge druk om de toedeling van sociale voorzieningen onder de Wmo te beperken. Tegelijkertijd hebben ze door de decentralisatie van het sociaal domein ook een verantwoordelijkheid gekregen om een minimum aan sociaaleconomische bescherming te garanderen onder mensenrechtenverdragen.