Promovendireeks #12: Internalisering van de Grondwet

In het satirische programma Plakshot werd afgelopen december in straatinterviews gevraagd aan passanten welke artikelen uit de Grondwet geschrapt mogen worden, zodat de kabinetsformatie een beetje opschiet. Met wat goede wil zou dit een kwalitatief onderzoek naar grondwetsbeleving bij de burger kunnen worden genoemd. Als het aan deze ondervraagde burgers ligt, blijft van hoofdstuk 1 van de Grondwet niet veel over.  ‘Discriminatieverbod?’ ‘- Ja, die kan weg.’ ‘Dat ruimt lekker op!’ Het zou bijna ongerust stemmen. Echter, representatief voor Nederland zullen de getoonde interviews waarschijnlijk niet zijn. Er zal wat in geknipt zijn om het aantrekkelijk te maken, genuanceerde antwoorden doen het namelijk doorgaans op satirische televisie niet zo goed. Maar waarom willen we eigenlijk weten hoe de Nederlander de Grondwet beleeft? En hoe zou je grondwetsbeleving en constitutioneel bewustzijn bij de Nederlander dan onderzoeken? En hoe bij parlementariërs en bewindspersonen?

Om grondwetsbeleving en constitutioneel bewustzijn nader te onderzoeken, richt ik mij in het promotieonderzoek specifieker op de vraag of, en zo ja hoe, grondwettelijke bepalingen worden geïnternaliseerd door zowel de Nederlandse burger als politici. Hoe het web aan grondwettelijke regels vervlochten met sociale normen en morele overtuigingen door burgers en politici wordt beleefd en nageleefd, is wezenlijk voor het functioneren van die normen. Met het proefschrift beoog ik een eerste stap te zetten dit web tastbaar en toegankelijk te maken voor (verder) onderzoek door empirische methoden te gebruiken en zo te ‘meten’ of grondwettelijke bepalingen zijn geïnternaliseerd. Hopelijk kunnen we zo meer leren over de effectiviteit van afzonderlijke grondwettelijke regels en diens onderliggende waarden.

Wat is internalisering van grondwettelijke normen?
Met internalisering wordt in deze bijdrage gedoeld op de mate waarin grondwettelijke waarden onderbewust eigen gemaakt en herkend worden door de Nederlandse burger en politici. Internalisering van normen als onderzoeksobject is afkomstig uit de sociale psychologie en betekent dat naleving van een norm niet afhankelijk is van dreiging van een straf opgelegd door een externe bron, maar van de interne morele overtuiging dat naleving het juiste is om te doen.

‘Here, the rule has become unconscious: it can be brought to mind, but most of the time it is forgotten, part of that mass of social rules which make social life possible but of which we are only dimly aware.’ (Nick Barber, Constitutional State 2010, p. 64).

Meer concreet, het promotieonderzoek naar internalisering van de Grondwet focust zich op on(der)bewuste herkenning van centrale waarden die de bepalingen uit dezelfde Grondwet gezamenlijk uitdrukken. Zo wordt gezocht naar een maatstaf die past bij wat Nederlanders aanvoelen bij normnaleving en -overschrijding. Het onderzoek verschilt zo van het afnemen van een ‘kennistoets’ om te zien wat de Nederlander (juridisch) weet van de Grondwet. Veel regels – of die nu sociaal, moreel of meer juridisch van aard zijn – worden immers niet bewust nageleefd, waardoor bij een gemiddelde burger de vocabulaire ontbreekt om normnaleving en -overschrijding te beschrijven van grondwettelijke bepalingen. Pas bij signalering van normoverschrijding (brought to mind) wordt de geïnternaliseerde norm vanuit het onderbewuste naar de bewuste discussie getrokken. Constitutioneel relevante onderwerpen kunnen plotseling in de publieke aandacht schieten door specifieke gebeurtenissen, zoals debatten over de grenzen van fundamentele vrijheden tijdens de Covid-pandemie. Andere bepalingen komen in de schijnwerpers door hernieuwde aandacht in een verkiezingscampagne (bestaanszekerheid), of worden gecreëerd door politiek conflict (over onverenigbaarheid van functies) in de Kamer, waardoor eerder onzichtbare geïnternaliseerde grondwettelijke bepalingen waarneembaar kunnen worden.

Indien grondwettelijke waarden op grote schaal worden geïnternaliseerd leidt dat tot grootschalige naleving zonder dat veel middelen nodig zijn om tot naleving te dwingen. Vanuit horizontaal perspectief is dit van belang, omdat grondrechtelijke vrijheden van anderen in de samenleving bijvoorbeeld dienen te worden getolereerd. Ook verticaal worden grondrechten effectiever wanneer de burger zich bewust is van grondrechten die dienen te worden geborgd door overheidsorganen zoals de regering en het parlement. Immers, pas dan kan normoverschrijding voldoende worden aangevoeld en gesignaleerd. In het verlengde hiervan moet het electoraat idealiter kunnen beoordelen of staatsrechtelijke organen en ambten, of personen die zich in de staatsrechtelijke arena bevinden, zich houden aan grondwettelijke bepalingen die de relatie tussen bijvoorbeeld parlement en regering reguleren. Dit geldt natuurlijk temeer voor politici van wie ook een rechtsstatelijk ethos wordt gevraagd. Een bewindspersoon die het bijvoorbeeld als morele plicht ziet Kamerleden zo volledig mogelijk te informeren, zal proberen de inlichtingenplicht (artikel 68 Grondwet) beter na te leven dan een bewindspersoon die zoekt naar een interpretatie op basis waarvan informatie valt onder ‘belang van de staat’.

(Hoe) kan je internalisering van grondwettelijke normen meten?
Internalisering als concept zien we regelmatig terugkomen in publiekrechtelijke literatuur waarbij het fungeert als ‘stepping stone’ of ‘building block’ om theorieën te legitimeren die binding aan het publiek recht vanuit de samenleving beschrijven. Zo stelt Graber dat:

‘Through a combination of indoctrination, socialization, and experience, most have over time internalized fundamental constitutional norms. Citizens experience commitments to democratic elections and property rights as good, natural, or matters of common sense, not as constitutional limits on their values, interests, and policy preferences.’ (Mark Graber, A new introduction to American constitutionalism 2015, p. 231)

Maar de observatie dat internalisering van constitutionele normen plaatsvindt geeft nog weinig empirische houvast, en lijkt meer geënt op een algemener en voor de handliggender notie dat draagvlak voor normen nodig is om effectief te zijn – een cirkelredenering dus. Toch is het niet vanzelfsprekend dat de Grondwet, of bepalingen uit de Grondwet internaliseren. Vandaar de vraag: hoe kun je de mate van internalisering van constitutionele normen nu meten? Aangezien grondwettelijke regels verschillende constitutionele waarden reflecteren, verschillende functies hebben in het staatsrecht en verschillende normadressaten hebben, is het zinnig de mate van internalisering van grondwettelijke bepalingen afzonderlijk te bestuderen. Dat vergt dus ook verschillende empirische onderzoeksmethoden om internalisering te meten – elk met voor- en nadelen.

Empirisch onderzoek naar het constitutionele bewustzijn van de Nederlander, maar ook naar dat van politici, bestaat al langer. Nu weten we uit verschillende kwantitatieve onderzoeken dat de meeste burgers de Grondwet (erg) belangrijk vinden, en ook een redelijk goed besef hebben van hun grondrechten, anders dan de interviews uit Plakshot deden vermoeden. Voor het meten van het besef van het bestaan van grondrechten is onder meer met een enquête gevraagd of respondenten de Grondwet belangrijk vinden, welke grondrechten dan in het bijzonder het meest belangrijk zijn, en of men zich beschermd voelt door de Grondwet. Dat geeft inzicht in de ervaringswereld van de burger, maar een probleem dat kleeft aan deze methode is dat op deze wijze iets wat on(der)bewust zou moeten worden aangevoeld, wordt geëxpliciteerd en daarmee extern wordt gemaakt. Natuurlijk vinden we grondrechten en de grondwet belangrijk – maar dat lijkt meer een aangeleerde mening dan een uiting van een geïnternaliseerde grondwettelijke norm. Een manier om dat probleem te omzeilen is om op sociale media te kijken waar burgers uit eigen beweging mee komen als zij denken dat zij worden geraakt in hun grondrechten. Daar ontstaat wel een representativiteitsprobleem, want niet iedereen zet berichten op sociale media. Een op constitutionele pijlers gerichte enquête, waar een constitutionele situatie moet worden beoordeeld door respondenten is een andere mogelijkheid, hoewel ook op het gebruik van deze methode kritiek mogelijk is.

Voor het meten van internalisering van grondwettelijke normen die gelden voor parlementariërs en bewindspersonen, is een enquête niet toereikend – al was het maar door de beperkte toegankelijkheid en bereidwilligheid van de betrokkenen om mee te werken aan dergelijk onderzoek. Een alternatieve wijze om internalisering bij politici te onderzoeken is een discoursanalyse te doen van parlementaire debatten over de interpretatie van grondwettelijke bepalingen die de relaties binnen en tussen regering en parlement reguleren. Hier kan bijvoorbeeld verontwaardiging van normoverschrijding of juist brede overeenstemming van naleving worden getraceerd. Kortom, het is moeilijk om één adequate methode te vinden voor het meten van internalisering, maar de optelsom aan beschikbare methodes en data die dergelijke onderzoeken opleveren geeft toch inzicht in welke grondwettelijke normen zijn geïnternaliseerd en welke niet.

Conclusie
Het onderzoek naar grondwetsbeleving en constitutioneel bewustzijn en de daarmee samenhangende vraag of grondwettelijke regels wel worden nageleefd, speelt vooral op wanneer grondwettelijke normen niet meer vanzelfsprekend kunnen worden geborgd, onder druk van bijvoorbeeld volksgezondheids-, migratie-, of rechtsstaatcrises, of wanneer voorstellen worden gedaan in strijd met grondwettelijke waarden en bepalingen. Pas dan blijkt immers het belang van een collectief constitutioneel bewustzijn, dat fungeert als moreel kompas om grondwettelijke bepalingen na te leven, en pas dan worden geïnternaliseerde normen goed zichtbaar in de publieke discussie. Maar ook wanneer constitutionele normen onderbewust op grote schaal worden nageleefd en daardoor juist niet goed zichtbaar zijn in publieke discussie, kan empirisch onderzoek naar internalisering helpen grondwetsbeleving beter te begrijpen.