Promovendireeks #14: Integriteitswaarborging in het parlement: de juiste weg is ingeslagen, en nu voorwaarts!

Gedragscodes, onderzoek en sancties
Om een integere uitoefening van het Kamerlidmaatschap te bespoedigen heeft zowel de Eerste als de Tweede Kamer enkele jaren geleden een gedragscode vastgesteld. De gedragscodes bevatten onder meer regels over het voorkomen en oplossen van belangenconflicten, het registeren van externe belangen (nevenactiviteiten, giften, reizen, et cetera), de aanvaarding van giften, de omgang met lobbyisten, en de omgang met (vertrouwelijke) informatie. Wat de codes de Kamerleden vooral beogen in te prenten is dat zij hun ‘macht’ uitsluitend in het belang van de gemeenschap mogen aanwenden, en nimmer ter bevordering van hun persoonlijke belangen.

In beide Kamers zijn bovendien maatregelen getroffen voor de handhaving van de gedragscodes. In de Tweede Kamer is het ‘College van onderzoek integriteit’ in het leven geroepen. Het onafhankelijke College is belast met het onderzoeken van klachten over de naleving van de code (eenieder kan die indienen), en kan aan de Kamer sanctievoorstellen doen (aanwijzing, berisping, schorsing). In de Eerste Kamer is geen sprake van een speciaal integriteitscollege, maar heeft het College van Voorzitter en Ondervoorzitters de taak gekregen om op verzoek van een lid, of uit eigen beweging, formele oordelen te geven over de naleving van de code. Sancties zijn in de Eerste Kamer alleen mogelijk bij schendingen van de geheimhouding.

Late to the party
Voorheen hadden de Kamers nauwelijks iets geregeld omtrent het gedrag van hun leden. Door de jaren heen is er meermaals voor gepleit om de weinige regels die er waren aan te scherpen en uit te breiden, maar telkens zonder veel succes. Het was eigenaardig dat de Kamers in wezen géén integriteitsbeleid kenden, terwijl de meeste andere overheidsorganisaties al geruime tijd druk in de weer waren met codes, protocollen en richtlijnen – deels omdat het parlement dat van ze verlangde. Ook vergeleken met nationale parlementen elders liep het Nederlandse parlement op dit vlak behoorlijk uit de pas.

In 2013 kwam de discussie over de integriteitswaarborging in het parlement in een stroomversnelling terecht. In dat jaar publiceerde de Group of States against Corruption, kortweg GRECO, een kritisch rapport over de integriteitsaanpak van de Kamers. Het anti-corruptieorgaan van de Raad van Europa adviseerde de Kamers met klem om deze aanpak (voor zover daarvan überhaupt gesproken kon worden) te herzien. In het bijzonder stelde GRECO voor om gedragscodes vast te stellen. Het zou vervolgens nog drie ‘nalevingsrapporten’ van GRECO, aanhoudende kritiek vanuit de pers en van organisaties als Transparency International, en tal van nieuwe integriteitsincidenten duren, tot de Kamers inzagen dat het tijd was om eens serieus in actie te komen.

Een goede zaak
Dat de Kamers het roer hebben omgegooid beschouw ik als een goede zaak. In het huidige tijdsgewricht is het onverstandig om op het punt van integriteitswaarborging achterover te leunen. Corruptie of andere zware integriteitsschendingen komen in beide Kamers gelukkig niet of nauwelijks voor, maar dit is niet iets wat als vanzelfsprekend mag worden beschouwd. Voortdurende waakzaamheid is geboden. Daar komt bij dat het aantal integriteitsincidenten rondom Kamerleden de afgelopen decennia gestaag is toegenomen. Bewijs voor de stelling dat de huidige Kamerleden minder integere mensen zijn dan hun voorgangers is er niet. Wat echter wel vaststaat, is dat de samenleving en haar verwachtingen zijn veranderd. Er wordt vandaag de dag aanzienlijk meer van Kamerleden verwacht dan vroeger. Hiermee samenhangend houden de pers en de burger de handel en wandel van Kamerleden veel scherper in de gaten. De pers zit er dichter bovenop, de burger is beter geïnformeerd, misstanden zijn lastiger te verbergen, en van Kamerleden wordt gewoonweg meer transparantie en meer, in goed Engels, ‘accountability’ verwacht.

In een dergelijke context is het wenselijk dat er op schrift gestelde, aan het publiek kenbaar gemaakte, partij- en fractie-overstijgende regelingen zijn, die duidelijkheid scheppen over wat integer is en wat niet, en die de Kamerleden voorzien van handvatten voor de omgang met de diverse integriteitsdilemma’s die zij gedurende de uitoefening van hun ambt kunnen tegenkomen. Eveneens wenselijk in een dergelijke context is de aanwezigheid van een instantie die mogelijke gevallen van wangedrag kan onderzoeken en daarover, met gezag, oordelen kan vellen. Dit kan tevens bescherming bieden aan Kamerleden die in een publieke storm zijn beland en op basis van onvolledige of verkeerde informatie aan de schandpaal worden genageld.

Nog veel te doen
Met de vaststelling van de gedragscodes hebben de Kamers een flinke inhaalslag gemaakt. Maar er is nog veel werk te verzetten. Er zijn tal van zaken die nog uitgezocht en uitgewerkt moeten worden.

Ik noem een drietal voorbeelden. Ten eerste behoeft een deel van de bepalingen in de codes een betere formulering of uitleg. Dat geldt bijvoorbeeld voor de registratieregels, die behoeven dringend verduidelijking. Het recente item van Nieuwsuur over de registratie van (onder meer) nevenfuncties in de Tweede Kamer laat dat goed zien. Er dient veel meer aandacht uit te gaan naar het definiëren van begrippen en het uitleggen van criteria. Ten tweede rijst de vraag of bij de aanpak van belangenconflicten niet te veel vertrouwd wordt op het verschaffen van transparantie. Het openbaar maken van informatie over de externe belangen van Kamerleden is een belangrijk instrument in de strijd tegen belangenconflicten, maar transparantie is niet zaligmakend. Zou er niet wat meer in termen van verbieden en beperken gedacht moeten worden? Denk bijvoorbeeld aan de introductie van een bepaling zoals artikel 28 Gemeentewet, waarin kort gezegd is bepaald dat raadsleden niet deelnemen aan de besluitvorming over zaken die hen persoonlijk aangaan. Zou een dergelijke bepaling niet ook voor Kamerleden moeten gelden? Ten derde verdient de handhaving van de codes overdenking. In de Eerste Kamer moeten op dit punt denk ik nog grote stappen worden gezet. De Tweede Kamer is een stuk verder. Het handhavingsregime dat daar op poten is gezet, is niet onaardig. Tegelijkertijd heeft de recente praktijk laten zien dat dit regime een aantal zwakke plekken kent. Zo is al een aantal keer gebleken dat het College niet over voldoende onderzoeksbevoegdheden beschikt om zijn werkzaamheden adequaat te kunnen verrichten, en kan het College/de Kamer op dit moment niets beginnen tegen Kamerleden die weigeren om door de Kamer opgelegde sancties na te leven (Baudet c.s.).

De Kamers hebben de juiste weg ingeslagen. Nu is het zaak deze weg te blijven volgen. De Kamers zullen hun codes en de wijze waarop ze die handhaven op regelmatige basis tegen het licht moeten houden, en waar nodig moeten aanpassen. Voor enkele suggesties ter verbetering zullen ze over een tijdje hopelijk mijn onderzoek kunnen raadplegen.