Promovendireeks #6: Naar meer staatsrechtelijke duidelijkheid over de parlementaire fractie

Parlementaire fracties zijn anno 2023 niet meer weg te denken uit de Nederlandse politiek. Ze zijn centrale actoren in de dagelijkse praktijk van het parlement: in stemmingen, de verdeling van spreektijd, het uitoefenen van het vragenrecht en de toedeling van financiële ondersteuning van Kamerleden is de fractie een leidende entiteit. Ondertussen is het functioneren van fracties niet van problemen gespeend: fractieafsplitsingen nemen toe en recent vonden een aantal opmerkelijke rechtszaken plaats over interne fractieverhoudingen, waaronder het veelvuldig in de media belichtte conflict tussen voormalig Tweede Kamerlid Nilüfer Gündoğan en de politieke partij Volt. Door de politicologie wordt de laatste jaren bovendien een steeds hechtere fractie-eenheid gesignaleerd. Bij de hiergenoemde situaties speelt steeds de vraag hoe de fractie, die maar mager gereguleerd is, staatsrechtelijk geduid moet worden en wat zij eigenlijk vermag in verhouding tot het individuele Kamerlid, dat volgens artikel 67 lid 3 Grondwet nog altijd ‘zonder last’ is. De laatste decennia heeft die vraag over de status van de fractie in de staatsrechtwetenschap maar beperkte aandacht gekregen, terwijl de in deze inleiding naar voren gebrachte ontwikkelingen laten zien dat er steeds meer over fracties te doen is. Op die ontwikkelingen, en hoe die een staatsrechtelijk antwoord op de veranderende positie van de fractie noodzaken, ga ik in deze blog nader in.

Waar komt de onduidelijke status van fracties vandaan?

Zou men slechts de Grondwet erop naslaan, dan zou men geen weet hebben van het bestaan van fracties: in de Grondwet wordt de fractie niet beschreven, en vormt het individuele Kamerlid de centrale actor in ons parlement, zoals uitgedrukt in artikel 67 lid 3 Grondwet. Dit lastverbod werd reeds begin negentiende eeuw door de grondwetgever geformuleerd, die daarbij het onafhankelijke Kamerlid als een van de uitgangspunten van ons parlementaire systeem genomen heeft. Dat uitgangspunt is altijd gehandhaafd, ondanks de opkomst van fracties aan het einde van de negentiende eeuw. Vanwege hun tegenwoordige rol in het parlementaire werk zijn fracties inmiddels wel in de Reglementen van Orde van de Tweede en Eerste Kamer en de regelingen betreffende de financiële ondersteuning van Kamerleden terug te vinden. In artikel 5.1 van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer staat vermeld dat fracties uit de verkozen leden van dezelfde kieslijst bestaan: fracties zijn dus ‘slechts’ een groep Kamerleden. Zaken als het vragenrecht (artikel 12.4 lid 4 RvOTK) en spreektijd (artikel 8.13 lid 1 RvOTK) worden vanuit praktisch oogpunt per fractie verdeeld, maar verdere normstelling over de staatsrechtelijke status van de fractie, de positie van de fractie in het parlement, of de verhouding tussen de fractie en het Kamerlid bestaat niet.

De ontwikkeling van een fractiecratie

Terwijl de normstelling omtrent fracties beperkt blijft, neemt de invloed van fracties op het parlementaire bedrijf alleen maar toe. Dat is een ontwikkeling die al langer wordt waargenomen in de politicologie en onder andere tot de formulering van de term fractiecratie heeft geleid. In eerste instantie is dit een partijintern proces: zowel in relatie tot de politieke partij als in verhouding tot de fractieleden wordt de fractie een steeds dominantere entiteit. Wat betreft de verhouding tot het Kamerlid komt dat onder meer tot uiting in steeds uniformer stemgedrag: afwijkend individueel stemgedrag komt amper meer voor, wat wijst op een hechtere fractie-eenheid. Dat grotere belang van fracties wordt bovendien versterkt door de bovengenoemde werkwijze van de Kamers, waarin de fractie bij de verdeling van spreektijden, vragenrecht en ondersteuning een leidende entiteit geworden is. Het gevolg is dat de fractie tot de spil in het parlementaire bedrijf geworden is, ten koste van het individuele Kamerlid, dat meer naar de achtergrond gedrongen is.

Fractieafsplitsingen bij de vleet

Een spiegelbeeld van de toenemende fractie-eenheid, soms tot stand gebracht door het hanteren van de befaamde  en beruchte fractiediscipline, is de toename in het aantal fractieafsplitsingen – wanneer Kamerleden zich juist van de invloed van de fractie ontdoen door zich van de fractie los te maken. In de afgelopen 15 jaar hebben in de Tweede Kamer ongeveer evenveel afsplitsingen plaatsgevonden als in de krappe vijftig jaar daarvoor. In veel gevallen is dat het gevolg van een intern conflict en/of een fractiediscipline die als te sterk ervaren wordt. Op basis van het lastverbod is een dergelijke afsplitsing gerechtvaardigd, maar in de publieke opinie is deze ontwikkeling vaak omstreden, men heeft het wel over zetelroof. Hoewel die publieke verontwaardiging niet in lijn is met het positieve staatsrecht, is het gevoelde ongemak vanuit het oogpunt van democratische legitimatie begrijpelijk: over het algemeen is het vooral de keuze voor (de kieslijst van) een partij die de stem bepaalt en spelen de kwaliteiten van een specifieke kandidaat een veel minder grote rol, zo blijkt uit politicologisch onderzoek. Bovendien is het vanuit het oogpunt van de werkbaarheid van het parlementaire proces niet wenselijke dat er een grote toename van het aantal individueel opererende Kamerleden en groepen (zoals een groep afgescheiden Kamerleden genoemd wordt) plaatsvindt. Meer staatsrechtelijke duidelijkheid over de positie van de fractie en wat zij vermag zou deze sterke toename wellicht wat in kunnen dammen, doordat zowel Kamerleden als fractieleiders een beter beeld hebben van wat men wel en niet kan maken binnen een fractieverband.

De interne fractieverhoudingen in het geding

Onenigheid tussen een fractie en een individueel Kamerlid blijft niet altijd beperkt tot de fractiekamer. Een opmerkelijke recente ontwikkeling is de wijze waarop deze fractieverhoudingen ook naar de rechtszaal zijn gehaald. Het kort geding tussen Gündoğan en Volt was het begin van een aantal rechtszaken over interne fractieverhoudingen. Uit die uitspraken blijkt dat ook de rechterlijke macht moeite heeft met het duiden van de positie van de fractie. Vooral de uitspraak in eerste instantie in de zaak Gündoğan tegen Volt (Volt ging later nog in hoger beroep) bevatte een aantal elementen die menig staatsrechtjurist nogal verbaasden: de zaak diende tussen Gündoğan en de vereniging Volt, maar dat weerhield de rechter er niet van om in het vonnis ook de verhoudingen binnen de Tweede Kamerfractie van Volt te behandelen – verhoudingen die in duidelijkheid over juridische status toch enigszins te wensen overlaten. Dat de rechter überhaupt in de interne verhoudingen trad, werd door sommige staatsrechtjuristen bovendien met de nodige gereserveerdheid beschouwd, daar de rechter daarmee in politieke verhoudingen zou treden. In de zaken die op het kort geding Gündoğan/Volt volgden, wisselde het karakter van de rechterlijke uitspraken; van rechters die principieel weigerden om uitspraak te doen over de interne verhoudingen, tot rechters die dat lieten afketsen op grond van onduidelijkheid over de intern opgestelde regels of de wijze waarop men zich daaraan verbonden had (wellicht tot hun eigen opluchting, om zich zo niet aan uitspraken over de interne verhoudingen te hoeven branden?). Deze zaken lieten zien dat de precieze status van de fractie ook bij rechters de nodige vraagtekens opriep.

Meer staatsrechtelijke duiding van de fractie

Het bovenstaande toont dat het de hoogste tijd is dat de staatsrechtwetenschap meer duidelijkheid verschaft over de plek van de fractie in ons parlementaire stelsel. In mijn promotieonderzoek zal ik die positie onderzoeken en duiden: aan de hand van juridisch, historisch en rechtsvergelijkend onderzoek, bestudeer ik de positie van de fractie in het Nederlandse staatsrecht. Bovendien zal ik in het onderzoek nagaan of het noodzakelijk is om regels omtrent de fractie vast te stellen, en indien dat het geval is, hoe die regels eruit zouden kunnen zien. Dergelijke onderzoek is anno 2023 hoognodig: hoewel fracties al bijna anderhalve eeuw onderdeel zijn van ons politieke systeem, is het staatsrecht maar zeer beperkt meebewogen. De ontwikkelingen binnen fracties en partijen staan echter niet stil, en de macht en invloed van fracties wordt steeds groter. Over de wenselijkheid van die ontwikkeling kan verschillend geoordeeld worden, maar wil het staatsrecht enige grip op deze ontwikkeling houden, en dit niet overlaten aan de fracties zelf of de politieke partijen waaraan zij gelieerd zijn, dan is het van belang dat het staatsrecht met antwoorden komt over de plek van de fractie in ons parlementaire stelsel.