Promovendireeks #9: De commissaris van de Koning: een Janus met twee gezichten

Dubbelrol commissaris

Staatsrechtgeleerde Oppenheim schreef aan het begin van de 20^e eeuw dat de commissaris van de Koning (hierna: commissaris) in ‘eenigerlei mate een Janus met twee aangezichten’ geworden was. Een bestuurder met een dubbelrol dus. Hij is enerzijds als provinciaal orgaan onderdeel van het provinciebestuur, anderzijds is hij rijksorgaan in welke hoedanigheid hij rijkstaken uitoefent als onderdeel van de rijksoverheid.

Die dubbelrol heeft sinds het ontstaan van het ambt in 1814 een wisselende betekenis gehad. In het begin van de 19^e eeuw was de commissaris er om namens de Koning toezicht te houden op de provincie. Hij maakte de dienst uit binnen het provinciebestuur, en hij moest bevelen van de Koning stiptelijk opvolgen. In feite was hij er voornamelijk om de wil van de Koning in de provincie door te drukken. In de twee eeuwen die volgden is het ambt steeds verder ‘geprovincialiseerd’ en kreeg het langzamerhand de door Oppenheim beschreven twee aangezichten. Steeds meer was de commissaris er ook om provinciale belangen te behartigen. Deze ‘provincialisering’ ging zo ver dat men zich bij de grondwetsherziening van 1983 zelfs afvroeg of de commissaris als rijksorgaan nog wel in de Grondwet moest worden opgenomen. Zo ver kwam het net niet. Volgens de Grondwet kan de commissaris nog steeds worden belast met rijkstaken.

Toename rijkstaken

De afgelopen jaren heeft de wetgever dankbaar gebruik gemaakt van die mogelijkheid. Er zijn juist weer meer rijkstaken bijgekomen, en het belang van de commissaris als rijksorgaan lijkt daardoor te zijn toegenomen. Te wijzen valt op de recent aangenomen Spreidingswet, waarin de commissaris een bemiddelende rol heeft gekregen tussen gemeenten en het rijk. Concreet houdt dit in dat de commissarissen voorzitter zijn van de zogenaamde Provinciale Regietafels, het overleg waarin afspraken worden gemaakt over de spreiding van opvangplekken over de verschillende gemeenten in de provincie. Ook op het gebied van gemeentelijke integriteit is er een rijkstaak bijgekomen. De commissaris heeft de taak te bemiddelen en adviseren indien de gemeentelijke integriteit in het geding is of de bestuurlijke verhoudingen zijn verstoord. Deze taak is ondersteunend aan die van de burgemeester, die primair verantwoordelijk is voor de bestuurlijke integriteit in het gemeentebestuur. Recentelijk werd aan die taak ook nog een ‘bestuurlijk toegangsrecht’ voor de commissaris toegevoegd, deze bevoegdheid houdt in dat hij bijvoorbeeld afgesloten vergaderingen van de gemeenteraad bij kan wonen en geheime stukken op kan vragen. Op deze manier kan de commissaris meer grip krijgen op dergelijke probleemsituaties, zo is de gedachte.

Op zichzelf is er niks mis met het toekennen van nieuwe taken aan de commissaris als rijksorgaan. Wat echter opvalt is dat het toekennen van deze nieuwe taken vrij ongericht gebeurt en dat door de wetgever niet wordt stilgestaan bij de vraag welke gevolgen die nieuwe taken hebben voor de staatsrechtelijke positie van de commissaris. Ik licht dat hieronder toe aan de hand van twee voorbeelden.

Democratische legitimatie

Blijkbaar is er vanuit het rijk een toenemende behoefte om op decentraal niveau een tot op zekere hoogte onafhankelijke, boven de partijen staande bestuurder in te kunnen zetten. Commissarissen hebben over het algemeen wel een politieke achtergrond en van origine een politieke kleur, maar zijn in het ambt tot op zekere hoogte onafhankelijk. Tot op zekere hoogte, omdat door de provincialisering van het ambt de inspraak van provinciale staten op de benoeming (en ook eventueel ontslag) in de loop der jaren steeds verder is toegenomen. Lastig is alleen dat de commissaris zich slechts hoeft te verantwoorden aan provinciale staten over zijn provinciale taken. Bij rijkstaken staan zij buitenspel indien de commissaris niet vrijwillig inlichtingen verschaft. Over de rijkstaken rapporteert de commissaris aan de minister, die vervolgens aangesproken kan worden door de Tweede Kamer.

Daar ontstaat mijns inziens een gat in de democratische verantwoording. De Tweede Kamer kan alleen de minister aanspreken over die rapportages. De precieze verhouding tussen de minister en de commissaris is lastig te omschrijven. De regering is weliswaar bevoegd om een Ambtsinstructie op te stellen waarin de regering de rijkstaken verder uit kan werken, maar de regering is niet bevoegd om directe aanwijzingen te geven aan de commissaris. Waarop de minister dus precies aangesproken kan worden is onduidelijk. Dat is des te problematischer omdat de commissaris steeds meer wordt ingezet om gevoelige kwesties (zoals de verdeling van noodopvang van asielzoekers en integriteitskwesties in gemeentebesturen) op te lossen.

Rolvermenging

De toename aan rijkstaken en de dubbelrol die de commissaris al had, kan tot nog meer moeilijkheden leiden. Zo ontstaat er gevaar voor ‘rolvermenging’. De kans neemt toe dat commissarissen taken en bevoegdheden van hun verschillen rollen gaan vermengen, waardoor het onduidelijk is of de commissaris bepaalde handelingen verricht als rijksorgaan of provinciaal orgaan en op grond van welke bevoegdheid hij dat doet. Een sprekend voorbeeld is de aankoop van de stikstofrechten van een boerderij door de provincie Flevoland, waar de commissaris in meerdere hoedanigheden bij betrokken was. Als rijksorgaan tipte de commissaris de staatssecretaris en het COA over de mogelijkheid om een aanmeldcentrum te creëren op de plek van de boerderij, terwijl hij als provinciaal orgaan betrokken was bij de aankoop van de stikstofrechten van de boerderij. Na de aankoop van de boerderij door het COA, zou de commissaris –  volgens enkele betrokkenen – dermate veel druk hebben uitgeoefend op raadsleden van de betreffende gemeente dat zij zich zelfs gechanteerd voelden om mee te werken aan de komst van het aanmeldcentrum. De door de provincie gevoerde lobby voor de (door de gemeente gewenste) Lelylijn zou in gevaar komen als de raadsleden niet mee zouden werken aan de komst van het aanmeldcentrum. De onduidelijkheid over de verschillende rollen en daarbij behorende bevoegdheden leidde uiteindelijk tot veel ophef, zowel binnen de provincie als in het nationale parlement waar meerdere Kamervragen over deze kwestie werden gesteld.

Ontbreken duidelijke visie en gebrek aan aandacht

Hoewel de regering dus aandacht heeft voor de commissaris als ze hem nodig heeft voor concrete taken, is er nauwelijks tot geen aandacht voor de staatsrechtelijke positie van de commissaris en ontbreekt een duidelijke visie op het ambt. Vaak wordt de commissaris onterecht vergeleken met de burgemeester en worden wijzigingen in de positie van de burgemeester blind overgenomen. Typerend is de deconstitutionalisering (het uit de Grondwet halen) van de aanstellingswijze van de commissaris. Deze lijkt alleen maar plaats te hebben gevonden omdat dit in dezelfde bepaling geregeld was als de aanstellingswijze van de burgemeester. De grondwetgever wilde die aanstellingswijze voortaan overlaten aan de gewone wetgever, om bijvoorbeeld een andere aanstellingswijze zoals een gekozen burgemeester mogelijk te maken. En passant lijkt de aanstellingswijze van de commissaris te zijn meegenomen, zonder dat men heeft stilgestaan bij de bijzondere positie van de commissaris.

Ook op andere gebieden is echter een nadere overdenking over het ambt nodig, zoals de wetstechnische vormgeving van het ambt. De huidige wetstechnische vormgeving in de Grondwet, vele verschillende wetten in formele zin, amvb’s én de Ambtsinstructie waarin de commissaris autonome taken, medebewindstaken, rijkstaken en taken als zogenaamd rijksheer heeft, maken de taken en bevoegdheden en daarmee de positie van de commissaris niet erg overzichtelijk.

Genoeg reden dus om stil te staan bij de staatsrechtelijke positie van de commissaris en na te denken over verschillende mogelijke visies op het ambt. Zeker als de toename van rijkstaken doorzet is het van belang dat er meer duidelijkheid bestaat over de positie van de commissaris binnen zowel de provincie en de rijksoverheid, onder andere dus met het oog op democratische controle. Het doel van mijn proefschrift is dan ook deze probleempunten in samenhang te onderzoeken en te komen tot meerdere mogelijke visies op het ambt, waarbij ik uiteraard stilsta bij de daarbij horende wetstechnische vormgeving en de staatsrechtelijke verhoudingen tussen de verschillende bestuurslagen.