Rapport Staatscommissie Rechtsstaat: enkele kanttekeningen

Tijdens de eindfase van de formatie van het kabinet Schoof verscheen het eindrapport van de Staatscommissie rechtsstaat. Men had erop gerekend dat het kabinet Rutte 4 zijn termijn geheel zou uitzitten en vervolgens zou in het laatste jaar van dat kabinet gevolg kunnen worden gegeven aan minstens een deel van de aanbevelingen. Nu is het verschenen bij het aantreden van het kabinet Schoof, dit terwijl in het begin van de formatie ervan juist indringend is gesproken over de rechtsstaat. Het is de vraag of het kabinet Schoof zich erg gedrongen zal voelen aanbevelingen die de rechtsstaat juist moeten versterken, uit te voeren. Enige hoop kan worden geput uit de omstandigheid dat de beoogde minister van binnenlandse zaken, Judith Uitermark, voorheen rechter was en NSC juist ook voorstander is van een sterke rechtsstaat. Maar mij bekruipt ook wanhoop als we moeten vaststellen dat enige van de nieuw te benoemen bewindslieden en de voorzitter van de Tweede Kamer zich in het verleden anti-rechtsstatelijk uitlieten. Of hun kompas gemakkelijk op het goede noorden kan worden gericht?

De commissie had de opdracht gekregen de regering “vanuit het burgerperspectief te adviseren over voorstellen ter bevordering van de ‘rule of law’ en de rechtsstatelijke cultuur daar waar deze voortvloeien uit de onderlinge verhouding tussen de staatsmachten en het zowel afzonderlijk als samenhangend functioneren van de staatsmachten.” (Zie het Instellingsbesluit staatscommisssie rechtsstaat van 10 februari 2023, Stcrt. 2023 nr. 7635).

Die niet erg heldere opdracht is door de commissie al meteen verstaan als betrekking hebbend op de verhouding tussen staat en burger. De verhoudingen tussen burgers onderling vielen er tussenuit. Dit ondanks het feit dat de commissie zelf zegt dat het begrip ‘rule of law’ ook draait om de verhoudingen tussen burgers en bedrijven onderling, terwijl volgens haar de rechtsstaat gaat over de relatie overheid-burger. In de opdracht wordt evenwel gesproken over de rule of law. En toch zijn de verhoudingen tussen burgers en bedrijven onderling weggevallen. Maar gelukkig staat het burgerperspectief door het gehele rapport heen centraal. Dat is verfrissend. De commissie heeft daarbij de gelukkige gedachte gehad een burgerpanel in het leven te roepen dat 22 aanbevelingen heeft gedaan. Die staan in een bijlage en verdienen veel aandacht.

Je kunt je overigens wel afvragen of het begrip rechtsstaat niet ook te veelomvattend is benaderd. De commissie definieert rechtsstaat als “een staat waarin via het recht iedere burger van Nederland door en tegen de overheid wordt beschermd, invloed kan hebben op wie de macht heeft en hoe deze macht wordt gebruikt, en, als dat nodig is, steun krijgt van de overheid die door grondrechten, in het bijzonder sociale rechten en zorgplichten, actief voorwaarden schept om gestalte te kunnen geven aan hun leven in de samenleving.” Ik vermoed dat ik nooit eerder zo’n brede definitie van rechtsstaat ben tegengekomen. Is dus de ambitie niet te groot? Anderzijds, het is sympathiek dat de commissie de verhouding overheid-burger in volle omvang aan de orde stelt. Maar misschien had daarom het rapport beter kunnen zijn getiteld: “De kloof tussen overheid en burger overbruggen”.

Het is ook toe te juichen dat de commissie sterke nadruk legt op de ontwikkeling van een rechtsstatelijk kompas en niet voortdurend, zoals zo vaak in rapporten gebeurt, alleen maar komt met weer nieuwe regels en autoriteiten of instellingen. Dat laatste doet ze ook wel, maar gelukkig staan daarbij de ontwikkeling van rechtsstatelijk besef en het belang van voorleven van rechtsstatelijke gedachten steeds voorop. Dat is grote winst. Misschien kan het in te stellen Planbureau voor de rechtsstaat daaraan bijdragen. Maar ja, dat is wéér een instelling.

Enige andere kritische kanttekeningen zijn op hun plaats. Ik beperk me tot een tiental. Ik leg niet de nadruk op plannen die in het verleden ook al faalden, zoals het streven naar vereenvoudiging van regels. Nieuwe initiatieven kunnen nieuwe kansen bieden. Cynisme is vaak niet vruchtbaar.

Ten eerste. De oprichting van een Planbureau voor de rechtsstaat is een mooie gedachte. Maar hoe verhoudt dit zich tot de adviserende rol van de Raad van State? Zou het niet beter zijn, in plaats van een nieuwe instelling op te richten, te benadrukken dat de Raad van State deze rol nog prominenter dan nu het geval is, op zich neemt? Adviezen van de Raad van State worden nogal eens terzijde gelegd. Wie garandeert dat adviezen van het Planbureau voor de rechtsstaat niet een zelfde lot zal treffen?

Ten tweede. Het rechtstreeks contact van het parlement met uitvoeringsorganen kan spanning opleveren met de ministeriële verantwoordelijkheid. En zo is ook het trekken van een rode kaart door uitvoeringsorganisaties een spannend idee. Als er een rode kaart is getrokken en de desbetreffende wet toch wordt ingevoerd, kan dit bovendien gemakkelijk loyaliteitsdilemma’s bij de uitvoerder gaan oproepen en tot ondermijning van zo’n wet leiden.

Ten derde. De invoering van constitutionele rechterlijke toetsing in combinatie met de vooropstelling van sociale grondrechten is een gevaarlijke operatie. Als rechters moeten gaan beoordelen of de wetgever op een terrein als dat van de volkshuisvesting en de bestaanszekerheid is tekort geschoten, raakt hij al snel op politiek vlak. Gelukkig is de Nederlandse rechter in dit opzicht altijd bescheiden gebleven, maar de druk om zich indringend bezig te houden met kwesties als betaalbare woningen en decente inkomens zal groter worden dan nu het geval is. Daar past dus een aansporing om dit thema goed te doordenken.

Ten vierde. Forse investeringen in de rechtsbescherming zijn inderdaad nodig. De commissie laat zich terecht in strenge termen uit over het uitkleden van de sociale advocatuur. Gekoppeld aan een eigen begrotingshoofdstuk voor de rechtsketen is dit toe te juichen. Dit vergroot de onafhankelijkheid van de rechtspraak.

Ten vijfde. Toetsing aan rechtsbeginselen moet inderdaad zonder meer gedaan worden. Daarvoor hoeft overigens geen wetswijziging plaats te vinden. Rechters dienen hiertoe, als ze dat al niet doen, over te gaan. Een schandaal als dat van de toeslagenaffaire had daardoor kunnen worden voorkomen.

Ten zesde. Voor de inzet van plaatsvervangende rechters moet minder ruimte bestaan. Afschaffing van de combinatie advocaat en rechter-plaats vervanger is zeker het overwegen waard. Dat kan worden doorgetrokken naar de combinatie fiscaal adviseur en rechter-plaatsvervanger. Heel goed is ook dat de combinatie wetenschapper en rechter-plaatsvervanger kritisch is bezien. Juridische wetenschappers zijn er ook om de rechtspraak te bekritiseren. Als ze zelf deel uitmaken van de rechtspraak zullen ze te gemakkelijk die kritische houding ietwat laten varen.

Ten zevende. De commissie wil het werk van de Staatscommissie Remkes niet overdoen, maar herhaalt terecht wel dat er wetgeving moet komen ter versterking van de democratische structuur van politieke partijen. De recente kabinetsformatie heeft geleerd dat de grootste politieke partij kennelijk niet gemakkelijk in staat is kandidaten voor belangrijke posten aan te leveren. Zou dat iets te maken hebben met de structuur van die partij? Dat is een praktisch gevolg van die ondemocratische structuur. Daarnaast staat het principiële punt van vertegenwoordiging van burgers. Wie vertegenwoordig je als je niet toelaat dat je partij democratisch is georganiseerd?

Ten achtste. De commissie pleit voor een afzonderlijk en diepgaand onderzoek naar de benoemingsprocedure bij de Hoge Raad. Terecht wijst de commissie op het risico van partijpolitieke beïnvloeding. De Staatscommissie Remkes had daartoe een voorstel gedaan dat voor een groot deel was overgenomen door de regering maar na een negatief advies van de Raad van State van tafel is gehaald. Het is betreurenswaardig dat dit voorstel niet weer is ondersteund. Bovendien besteedt de commissie geen of te weinig aandacht aan de benoeming van lagere rechters en van leden van de Afdeling bestuursrechtspraak, het CBB en de CRvB.

Ten negende. Ook is te betreuren dat de commissie slechts pleit voor een onderzoek naar de noodzaak van een reorganisatie van de Raad van State. In het hoofdlijnenakkoord is gelukkig op dit onderwerp wel stevig stelling genomen: afsplitsing van de bestuursrechtspraak uit de Raad van State. Ook de parlementaire enquêtecommissie fraudebeleid heeft dit oordeel ondersteund. Over dit onderwerp is al zoveel geschreven dat het echt tijd is zo’n afsplitsing daadwerkelijk door te voeren.

Ten tiende. Helaas is mijn voorstel om netwerken van gepensioneerde leraren, rechters, officieren van justitie, advocaten op wie door scholen een beroep kan worden gedaan om de burgerschapsontwikkeling krachtig te steunen, in het leven te roepen, niet overgenomen.