Rechtsstatelijk Reveil

Verwaarlozing van de rechtsstaat was een belangrijke aanleiding voor de instelling van de Staatscommissie rechtsstaat, en is een van de belangrijkste zorgpunten gebleven. De oorzaken van deze verwaarlozing zijn divers, zo constateert de commissie: ‘Zo komt ze gedeeltelijk voort uit een onderwaardering van de rechtsstaat bij de overheid; een tekort aan “rechtsstatelijke cultuur” onder politici, bestuurders en medewerkers van de overheid. Deze onderwaardering of dit tekort aan rechtsstatelijke cultuur kan zelf weer voortkomen uit een gebrek aan kennis over het belang van de rechtsstaat, uit hun bewuste overtuiging dat de rechtsstaat niet belangrijk is of alles ertussenin.’ (De gebroken belofte van de rechtsstaat, p. III)

Alle reden voor de staatscommissie om van rechtstatelijke cultuur in haar rapport een expliciet punt te maken. Daarmee reflecteert het rapport een duidelijke trend in wetenschap en praktijk om het recht (en onze omgang daarmee) als een cultureel en sociaal verschijnsel te zien. De gebroken belofte van de rechtsstaat is dan ook meer dan een juridisch adviesrapport met voorstellen voor nieuwe regels en controlemechanismen. Het valt ook te lezen als een oproep tot herstel van rechtsstatelijke en democratische ethiek. Of, om het in de toonkunst van voormalig minister-president Dries van Agt te zeggen, tot een Rechtsstatelijk Reveil.

Dat is een belangrijk en nobel streven, dat zonder meer bijval verdient. De prangende vraag is natuurlijk: hoe? Hoe ontwikkel je een rechtsstatelijk kompas, als je je nauwelijks (nog) bewust bent van de waarde van de rechtsstaat, of de kennis ervan ontbeert? En: waaraan ijk je zo’n kompas, in het besef dat rechtsstaat en democratie geen in steen gehouwen begrippen zijn? Waar doe je de bagage op om vanuit principes van democratie en rechtsstaat kritisch te zijn op argeloze voorstellen om – ik noem maar wat – de vrijheid van demonstreren in te perken, of om Kamerleden die hun nevenfuncties niet opgeven maar gewoon de toegang tot het parlement te ontzeggen?

Andere tijden: parallellen met de jaren 1930

Zowel de oproep van de commissie als dit soort prangende vragen roepen bij de historicus onmiddellijk parallellen op met de jaren dertig van de vorige eeuw – hét tijdvak in Europa van antidemocratische en antirechtstatelijke krachten. Ook toen klonken er breed gedragen pleidooien voor een democratische ethos en versterking van de rechtsstaat. Ook toen waren intellectuelen, politici en burgers uit verschillende lagen van de bevolking bereid daarvoor in beweging te komen. En ook toen was de toon van het debat fel, alarmistisch, en gepolariseerd.

In zijn studie Democratie en gezag. Extremismebestrijding in Nederland, 1917-1940 uit 2017 schetst historicus Joris Gijsenbergh een rijk en boeiend beeld van het levendige debat van destijds. Gijsenbergh ontrafelt hoe de deelnemers aan het debat elk vanuit hun eigen visie op staat en maatschappij een antwoord probeerden te formuleren op de uitdagingen van politiek extremisme. Over het juiste antwoord werd men het niet eens; hoe de ideale democratische rechtsstaat eruitzag, wat daarvan de kernwaarden waren en hoever je als staat mocht gaan om die te verdedigen, daarover verschilden de meningen stevig. Voor socialisten en progressief liberalen was de vrijheid om deel te nemen aan het politieke proces een cruciaal element, voor meer conservatieve confessionelen draaide bescherming van de democratische rechtsstaat veel meer om het handhaven van de openbare orde en waarborgen van het parlementaire besluitvormingsproces.

Vooral bij socialisten en liberalen ontwikkelde zich in dit debat de gedachte dat het in een democratische rechtsstaat niet enkel draait om de juiste rechtsregels en verhoudingen. Het ging om een levenswijze. Dat blijkt fraai uit de definitie die de sociaaldemocratische socioloog en criminoloog Willem Bonger in 1934 opnam in zijn standaardwerk Problemen der Demokratie:

‘De demokratie is een bestuursvorm eener collectiviteit met zelfbestuur, waaraan een groot deel harer leden, hetzij direkt, hetzij indirekt, deelneemt, en waarbij geestelijke vrijheid en gelijkheid voor de wet gewaarborgd zijn en waarbij de leden van haar geest doortrokken zijn’. (Geciteerd in Gijsenbergh, p. 91)

Democratie is een mentaliteit, zouden we tegenwoordig zeggen. Bongers werk drukte destijds een belangrijke stempel op het debat. Jonge sociaaldemocraten werden aan de hand van zijn visie opgevoed in die geest van democratie en rechtsstaat. Hele generaties leerden zo de waarde van de democratische vrijheden internaliseren: door erover te lezen, erover te discussiëren en door de principes te praktiseren.

Ook buiten zijn partij vond Bongers moreel appel veel bijval. Over de hele breedte van het politieke spectrum verenigden zich mensen om extremisme op zowel de linker- als de rechterflank te bestrijden: tegen communisme en tegen het oprukkende nationaalsocialisme. Deze verenigingen probeerden met actieve campagnes kiezers (en volksvertegenwoordigers) af te houden van extreem-radicale keuzes en tot het inzicht te brengen dat democratisering en rechtsstatelijkheid de beste weg vooruit waren. Het in 1935 gevormde Eenheid door Democratie was een van die initiatieven.  Deze beweging verzette zich tegen elke stroming die een bedreiging vormde voor de democratische rechtsstaat, opgevat als een politieke gemeenschap waarin burgers vrij en harmonieus samenleefden. Eenheid door Democratie verspreidde haar boodschap met een propagandablad, brochures, cursusmateriaal en lezingen, onder het motto: ‘De democratie is geen systeem alleen, het is een beginsel, een diepverwortelde levenshouding’. (Geciteerd in Gijsenbergh, p. 91)

Terug naar onze tijd: het faciliteren van staatsrechtelijk leiderschap

Het rapport van de jongste staatscommissie laat zien hoe dit besef inmiddels breed is ingedaald. Veelvuldig vallen termen als kennisverspreiding, dialoog en debat – onder politici, ambtenaren en burgers. ‘De rechtsstaat moet je leren’, naar het motto van oud-president van de Hoge Raad Geert Corstens.

Hoe dat te materialiseren, is vers twee. De gebroken belofte van de rechtsstaat treedt daarover niet erg in detail. Een van de weinige concrete voorstellen om rechtsstatelijk leiderschap onder politici te bevorderen is het advies ‘om jaarlijks een Staat van de Rechtsstaat in het parlement te organiseren, op basis van een rapportage van het Planbureau voor de rechtsstaat’. Zo wil de staatscommissie het debat over de rechtstaat een prominente plek op de agenda geven en inhoudelijk naar een hoger niveau tillen.

Het zou de moeite waard zijn meer van zulke middelen en mogelijkheden te concretiseren. De Tweede Kamer kent sinds vorig jaar bijvoorbeeld een tijdelijke commissie grondrechten en constitutionele toetsing. Deze commissie kan zich ontwikkelen tot een kritisch orgaan dat wetgeving vooraf langs een constitutionele meetlat legt, en de indieners zo nodig dwingt om grondig te beargumenteren hoe een en ander zich verhoudt tot – of strijdig is met – de principes van onze democratische rechtsstaat. Het voorbereidende werk van zo’n commissie geeft ook weer taal en kennis aan de rest van de Kamer. Liever een commissie die zich ontpopt als het geweten van het parlement dan te wachten op die ene SGP’er die de toelichting op de Grondwet wél van buiten kent.

Ook de recente investeringen in de versterking van het bureau Wetgeving en de Dienst Analyse en Onderzoek van de Tweede Kamer kunnen zich op dit vlak uitbetalen. Ervaren wetgevingsjuristen moeten in staat zijn om minder juridisch ervaren politici te wijzen op spanningen tussen beleidsvoornemens en (grond)wettelijke ruimte. Zich daadwerkelijk rekenschap geven van de wetgevingsadviezen van Raad van State moet voor Kamerleden een vanzelfsprekendheid worden.

Zulke concrete middelen zijn echter het laaghangend fruit. De grootste uitdaging zit niet in het faciliteren van meer debat, maar in het vergroten van de kwaliteit van dat debat. Wat komt er immers van een discussie over rechtsstatelijkheid terecht, als een groot deel van regering en parlement zich niet op zulke principes wil laten aanspreken?

Formele tegenover rijke definitie van democratische rechtsstaat

Om daar tegenwicht aan te bieden, is het zaak duidelijker met elkaar vast te stellen wat de democratische rechtsstaat allemaal omvat. Te vaak worden in het politieke en publieke debat heel beperkte, formele definities gehanteerd van democratie en rechtsstaat. Dat biedt populisten alle ruimte om te spelen met zulke concepten: ze bewijzen lippendienst aan bepaalde formele kenmerken – ik ben toch democratisch gekozen! – zonder zich verantwoordelijk te voelen voor de kwaliteit van het systeem als geheel.

Tegenover zo’n ‘dunne’ opvatting van democratie en rechtsstaat moet een ‘dikke’ definitie worden geplaatst, waarin centraal staat hoe een politiek systeem het algemeen belang en de rechten van burgers dient. De ‘dunne’ definitie beperkt zich tot de inrichting van het systeem en de formele basiscriteria, zoals het hebben vrije verkiezingen en een scheiding der machten. In de ‘dikke’ definitie ligt de nadruk op mensenrechten en democratische en rechtstatelijke waarden. Garandeert het politieke systeem de vrijheid, gelijkheid en veiligheid van alle ingezetenen?

In die richting adviseerde een Europese werkgroep onlangs de Europese commissie in het lezenswaardige statement Defending democracy in Europe. Zo’n conceptualisering klinkt academisch en is het in beginsel ook, maar vertaald naar concrete criteria kan het juist ook de taal en de argumenten aanreiken om tegenspraak naar een hoger niveau te tillen. Als je de democratische rechtsstaat van binnenuit kunt uithollen, dan moet je haar toch ook van binnenuit kunnen herstellen?

Wat we hoe dan ook nodig hebben

Wat we hoe dan ook nodig blijven hebben, zijn politici, bestuurders en ambtenaren die van democratie en rechtsstaat het fundament van hun denken en doen hebben gemaakt. Die in de principes ervan geloven, en bereid zijn deze boven alles te stellen – ook als ze een sta-in-de-weg blijken te zijn om tot snel resultaat te komen.