Remkes en de rechtsstaat #5: Representatieve (waterschaps) verkiezingen

Op 20 maart 2019 vinden gelijktijdig de verkiezingen voor de Provinciale Staten en die voor de Waterschappen plaats. De eerste tekenen van de campagne worden zichtbaar: van duidelijke politieke statements uit Den Haag, tot campagneborden langs de weg. Enerzijds wordt hiermee gepoogd stemgerechtigden te stimuleren om überhaupt te stemmen, anderzijds hoopt elke partij natuurlijk zoveel mogelijk stemmen binnen te halen.

Wat veel minder zichtbaar wordt in campagnetijd zijn de fundamentele uitgangspunten van verkiezingen en het onderliggende kiesstelsel. Het democratisch uitgangspunt van volksrepresentatie kan worden vormgegeven door middel van verkiezingen. Het is dus niet verrassend dat de Staatscommissie Remkes in haar rapport uitgebreid ingaat op het kiesstelsel aangezien de verkiezingen “het scharnierpunt van onze democratie vormen”, aldus de commissie. Het type kiesstelsel is van groot belang als het gaat om de wijze waarop het volk wordt vertegenwoordigd. Het uitbrengen van een stem betekent dat een kiesgerechtigde een individu het mandaat geeft hem of haar in een vertegenwoordigend orgaan te representeren. Of een gekozen individu uiteindelijk een plaats krijgt in dat orgaan is afhankelijk van het totaal behaalde stemmen en de kiesdrempel.

Remkes c.s. beperkt zich tot het kiesstelsel van de Tweede Kamer en signaleert een aantal problemen. Sommige groepen voelen zich niet altijd vertegenwoordigd, en los van de subjectieve component (niet vertegenwoordigd ‘voelen’ hoeft nog niet te betekenen dat men daadwerkelijk niet vertegenwoordigd ís) zijn sommige groepen dat feitelijk ook niet. Bovendien verandert de positie van politieke partijen en daardoor ook het politieke landschap. Denk aan one-issue partijen, versplintering en afsplitsing. Tevens betoogt de Staatscommissie dat de persoonlijke en regionale voorkeuren van kiezers beter moeten worden gefaciliteerd.

In de kern heeft de Staatscommissie dan ook – binnen het grondwettelijk kader – de mogelijkheden tot versterking van persoonlijke en regionale componenten onderzocht. Er wordt voorgesteld een aantal wijzigingen aan te brengen, waarbij de bepalende onderdelen van het huidige kiesstelsel worden behouden. Als geheel wordt het volgende kiesstelsel voorgesteld:

1. evenals het huidige kiesstelsel bevat het voorstel een stelsel van evenredige vertegenwoordiging met (partij)lijsten;
2. nieuw is dat een kiezer kan kiezen tussen een stem op de kandidatenlijst als geheel, of op een afzonderlijke kandidaat van een lijst;
3. nieuw is ook dat het kabinet de mogelijkheid krijgt om – als het kabinet van mening is dat de versterking van de regionale component onvoldoende wordt gerealiseerd – een kandidaatstellingsdistrict in te voeren.

Om de effecten van dit voorstel in beeld te brengen noemt de Staatscommissie het volgende voorbeeld:

“Elke kiezer brengt één stem uit: een stem op een kandidatenlijst als geheel (dat kan nu niet) of een stem op een kandidaat die op een kandidatenlijst is geplaatst. De stemmen die direct op een kandidatenlijst of op een individuele kandidaat op een dergelijke lijst zijn uitgebracht worden bij elkaar opgeteld en zijn bepalend voor het aantal zetels dat een partij verwerft. Vervolgens worden de door de partij verworven zetels verdeeld over de individuele kandidaten waarop direct stemmen zijn uitgebracht en de kandidatenlijst als geheel, een en ander naar evenredigheid van de aldus uitgebrachte stemmen. Eerst worden de zetels die aan de kandidatenlijst als geheel toevallen, verdeeld; vervolgens komen de aan individuele kandidaten toevallende zetels aan de beurt: deze worden aan de nog niet gekozen individuele kandidaten toegekend in volgorde van het door hen behaalde stemmental. Stel een hypothetische partij X heeft 1.000.000 stemmen verkregen. De kiesdeler bedraagt 100.000 stemmen. Partij X krijgt dus (net als bij het huidige stelsel) tien zetels. Op de partijlijst zijn 600.000 stemmen uitgebracht; op de twintig individuele kandidaten 400.000 stemmen. De (alweer hypothetische) verdeling van de stemmen over de verschillende kandidaten wordt in tabel 1 weergegeven, waarbij de beide stelsels (ceteris paribus) met elkaar worden vergeleken.”

Met dit voorstel wordt de keuze voor kiesgerechtigden duidelijker; er wordt óf een stem uitgebracht op de lijst als geheel (bijvoorbeeld als de kiezer geen duidelijke voorkeur heeft voor een kandidaat op de lijst) óf er wordt een stem uitgebracht op een kandidaat op de lijst (als die voorkeur wel bestaat). Bovendien krijgt de voorkeursstem voor een kandidaat op deze wijze meer gewicht en kunnen kiezers daarmee ook regionale voorkeuren duidelijker tot uitdrukking laten komen.

Het voorstel van de Staatscommissie richt zich op de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer. Zou dit voorstel ook interessant zijn voor de wijze waarop de leden van de waterschapsbesturen worden gekozen? In sommige opzichten vormt de samenstelling van het bestuur van een waterschap (de oudste institutie van de Nederlandse staat) een vreemde eend in de bijt wat representatie en verkiezingen betreft. Het is bijvoorbeeld de enige bestuurslaag die zogenaamde geborgde zetels kent. Het algemeen bestuur, dat uit 18-30 leden bestaat, bestaat deels uit vertegenwoordigers van bedrijven, boeren en natuurbelangen. Deze geborgde zetels worden niet gekozen via verkiezingen, maar via de belangenverenigingen verbonden aan genoemde groepen. Het andere, grootste deel van het algemeen bestuur dat bestaat uit de categorie ‘ingezetenen’, wordt gekozen door middel van evenredige verkiezingen. Van oudsher is de vertegenwoordiging in het algemeen bestuur gebaseerd op de trits ‘belang – betaling – zeggenschap’. Wie belang heeft bij het werk van het waterschap betaalt waterschapsbelasting en is tegelijkertijd vertegenwoordigd in het waterschapsbestuur. Omdat de categorie ingezetenen het grootste deel van de waterschapsbelasting opbrengt, kent die groep de meeste zetels in het bestuur. Een ander kenmerk van waterschapsbesturen is dat zij monistisch van aard zijn, in tegenstelling tot het parlement, de provincie- en gemeentebesturen.

Tot 2008 kenden de waterschapsverkiezingen een personenstelsel. Kandidaten konden zich op individuele basis verkiesbaar stellen en moesten een bepaald aantal steunverklaringen behalen, waarna zij op de kieslijst terecht kwamen en stemming plaatsvond. Vanaf 2008 wordt er gewerkt met een lijstenstelsel: partijen stellen een lijst met verkiesbare personen op, waarna er door de kiesgerechtigden kan worden gestemd. Op deze manier doen zowel landelijke als speciaal opgerichte waterschapspartijen mee aan de verkiezingen.

Terug naar het voorstel van de staatscommissie. Een aantal ontwikkelingen dat in haar rapport wordt geschetst geldt ook voor de waterschapsverkiezingen. Remkes c.s. stelt dat een lage opkomst bij verkiezingen de legitimiteit van het vertegenwoordigend stelsel schaadt. In 2015 was de opkomst van de waterschapsverkiezingen 43,5%. Hoewel dat een verdubbeling was van de opkomst in 2008 (in 2015 vonden gelijktijdig de verkiezingen voor de Provinciale Staten plaats, opkomst ruim 47%), is het in het algemeen een laag opkomstcijfer. Ter vergelijking: de meest recente verkiezingen voor de gemeenteraden kenden een opkomst van ruim 54% en bij de Tweede Kamerverkiezingen was de opkomst ruim 81%. Alleen de Europese parlementsverkiezingen doen het slechter: in 2014 stemde een krappe 37%. In het algemeen geldt dat vooral bepaalde groepen (jongeren, lager opgeleiden en burgers met een migratie-achtergrond) nauwelijks naar de stembus gaan, waardoor het gevaar ontstaat dat hun belangen minder goed worden behartigd.

Het voorstel van de staatscommissie om de kiezer bij de Tweede Kamerverkiezingen de mogelijkheid te geven om louter op een lijst te stemmen in plaats van een persoon, kan ook worden vertaald naar de waterschapsverkiezingen. Dit heeft als grootste voordeel dat een kiezer die slechts stemt vanwege partijstandpunten, dit niet hoeft te vertalen naar een individu op de lijst. Tegelijkertijd krijgt de stem van een kiezer die juist wél wil stemmen op een bepaalde kandidaat meer gewicht. Op deze manier blijft het stelsel dicht bij de beleving van de kiezers, zonder de fundamentele waarde van het stelsel van volksvertegenwoordiging aan te tasten.

Het probleem van gebrekkige democratische legitimatie is op basis van eerder genoemde percentages echter veel groter in relatie tot de waterschapsverkiezingen (of die van de Provinciale Staten), dan wanneer het gaat om verkiezingen voor de Tweede Kamer. Daar staat tegenover dat de regionale component sterker aanwezig is bij de verkiezingen voor het waterschapsbestuur. Tegelijkertijd rijst de vraag hoeveel dat waard is wanneer nog niet eens de helft van de kiesgerechtigden komt opdagen. Of de optie om op een lijst te kunnen stemmen in plaats van op een persoon helpt om de opkomst te vergroten, valt te betwijfelen. Ook andere door de staatscommissie genoemde maatregelen (vervroegd stemmen, extra stembureaus, een ander stembiljet) impliceren dat men al een bepaalde bereidheid heeft tot stemmen. Opkomstbevordering vraagt echter om een structurele gedragsverandering, iets dat erg moeilijk valt te beïnvloeden. Bovendien zit dat lang niet altijd in staatsrechtelijke mechanismen. In een onderzoek naar de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen concludeerde Tilburg University in 2018 dat aspecten als structurele, doelgerichte communicatie en een evidence-based lokale aanpak gericht op de oorzaken van lage opkomst een positief effect kunnen hebben op de verkiezingsopkomst.

Het is jammer dat de staatscommissie niet verder ingaat op de mogelijkheden tot versterking van de democratische legitimatie van regionale besturen zoals die van de provincie en het waterschap. Zij vormen immers samen met de gemeenten en het Rijk alle lagen in het spreekwoordelijke huis van Thorbecke. Het zou interessant zijn om staatsrechtelijke mechanismen, zoals voorgesteld door de staatscommissie, te combineren met niet-staatsrechtelijke maatregelen in de hoop dat juist de combinatie zorgt voor een hogere opkomst en dus sterkere democratische legitimatie. Maar wie weet, wellicht worden we binnenkort verrast op 20 maart.