Remkes en de rechtsstaat #6: De gekozen prem… eh, formateur?

Een van de meest enigmatische voorstellen van de Staatscommissie parlementair stelsel betreft de kern van de werking van dat parlementaire stelsel: het voorstel tot invoering van de gekozen formateur. Let wel: niet de gekozen minister-president, maar formateur. De bedoeling van dat voorstel is de kiezer meer invloed te geven op het proces van kabinetsformatie. Volgens de commissie is dat proces nu een black box: na de verkiezingen voor de Tweede Kamer valt, met de uitslag in de hand, nauwelijks te voorspellen wat de politieke samenstelling van het te vormen kabinet zal zijn en welk beleid dat kabinet zal gaan voeren. Het weinig transparante karakter van het formatieproces versterkt dat beeld nog. Het voorstel om voortaan de kabinetsformateur rechtstreeks te laten kiezen zou – in combinatie met een aantal andere aanpassingen, die vooral onze politieke cultuur betreffen – dat probleem moeten verhelpen.

Zoals gezegd wordt uitdrukkelijk voorgesteld de formateur voortaan te laten verkiezen; de optie om de premier rechtstreeks te laten kiezen wordt afgewezen. Maar als ik het goed lees, wijst de commissie een gekozen premier slechts af voor zover dat de invoering van een ‘quasi’-presidentieel stelsel zou betekenen: een parlement en een regeringsleider die beiden over een kiezersmandaat beschikken en waartussen geen vertrouwensrelatie geldt. Dat zou een systeembreuk zijn – het einde van ons parlementaire regeringsstelsel – die de commissie niet wenselijk acht. Over een gekozen premier met behoud van de vertrouwensband met de Tweede Kamer rept de commissie niet. Die nuance is niet zonder betekenis, zoals verderop duidelijk zal worden.

Hoe zou de verkiezing van de formateur er volgens de commissie precies uitzien? Tegelijk met een stem voor de Tweede Kamerverkiezingen brengt de kiezer ook een stem uit voor de verkiezing van de formateur. De commissie wenst geen verkiezing in twee ronden, zoals bijvoorbeeld in Frankrijk bij de presidentsverkiezingen meestal nodig is, omdat geen van de kandidaten in de eerste ronde een absolute meerderheid haalt. Dat zou de indruk wekken dat de kiezer de premier zou kiezen en dat wil de commissie vermijden. Zij stelt daarom een ordinaal verkiezingssysteem voor: één stem, waarmee de kiezer meerdere kandidaten in de volgorde van zijn voorkeur kiest. De details zijn nogal technisch, maar om de winnaar aan te wijzen worden de verschillende voorkeuren op elk stembiljet telkens overgedragen tot een van de kandidaten een absolute meerderheid heeft.

Dit voorstel, dat zo nadrukkelijk verkiezing van de formateur en niet van de premier beoogt, roept belangrijke vragen op. Wat kiest de kiezer precies, als die een formateur kiest? Kan de kiezer bepalen wat een goede ‘formateur-niet-tevens-aanstaande-premier’ is? Op welke gronden bepaalt de kiezer zijn voorkeur? Wat gaat een gekozen formateur eigenlijk precies doen in het formatieproces? En is de gekozen formateur in essentie wel echt iets anders dan een gekozen minister-president?

Om vooraan te beginnen: wat is een gekozen formateur voor iemand, als hij niet de volgende premier is? De huidige praktijk is dat een formateur in de kabinetsformatie bijna niets doet. Pas wanneer onder leiding van een of meer informateurs een coalitie is gesmeed en een concept-regeerakkoord is vervaardigd, tekent de formateur (onder meer) de benoemingsbesluiten van de nieuwe bewindslieden en zit hij de constituerende vergadering van de ministerraad voor. De voorgestelde gekozen formateur kan volgens de commissie ook informateurs inschakelen. Er lijkt mij een beste kans te bestaan dat dat ook zal gebeuren, om het risico te verkleinen dat de formateur zelf al snel politieke averij oploopt. Het zou immers vanuit democratisch oogpunt jammer zijn als een gekozen formateur in het complexe proces dat na de Kamerverkiezingen volgt al direct zou sneuvelen. Hij zal daarom wellicht in de coulissen blijven tot informateurs het pad hebben geplaveid. De kiezer gaat dan in feite iemand kiezen die in de formatie voornamelijk eindverantwoordelijke en in het beste geval procesbegeleider is. Is de kiezer daadwerkelijk in staat om te bepalen wie de meest geschikte procesbegeleider zou zijn? Zou de kiezer daar in geïnteresseerd zijn? De kiezer zal de formateur waarschijnlijk toch kiezen op grond van diens – al dan niet vermeende – leiderschapskwaliteiten, met de aanname dat die formateur daadwerkelijk zelf een kabinet gaat formeren, en daarin uiteindelijk als premier zitting zal nemen.

Mag een kandidaat-formateur overigens tijdens de verkiezingen, of als hij verkozen is, tijdens de formatieklus, aangeven dat het zijn ambitie is premier te worden in het nieuwe kabinet? Als dat een gebruik zou worden, wat ik bepaald niet uitsluit, hebben we dan niet gewoon een gekozen premier, ten minste in de beleving van de kiezer?

Dan nog een lastig punt: wat als de gekozen formateur niet slaagt in zijn opdracht? De commissie ziet dat probleem ook en stelt voor de formateur maximaal drie maanden de tijd te geven; de formateur kan zijn poging ook eerder staken wanneer hij geen mogelijkheid ziet een kabinet te vormen. Op dat moment vallen we terug op de huidige formatieprocedure: de Tweede Kamer benoemt een formateur of informateur. De kans bestaat dus dat de kiezer iemand aanwijst die in de Trêveszaal niets voor elkaar krijgt, waarna de Kamer zelf weer aan zet is. Het werk van een gekozen formateur is door ontevreden Kamerfracties bovendien relatief gemakkelijk te saboteren, opdat ze zelf het initiatief verkrijgen. Er kan dan een konijn uit de hoge hoed komen waar de meerderheid van de kiezers in het geheel niet voor heeft gekozen. Zo’n scenario zou het toch al troebele imago van ‘de politiek’ bij de kiezer bepaald geen goed doen.

Veel vragen, veel onduidelijkheid. Een conclusie valt mijns inziens toch wel te trekken: de gekozen formateur zal, in elk geval in de beleving van de kiezer, niet veel anders zijn dan een gekozen premier. De kiezer zal, nog sterker dan nu – waar de lijsttrekkers van de grootste partijen bij de verkiezingen voor de Tweede Kamer al worden aangeduid als kandidaat-premier – denken de volgende premier te kunnen kiezen. Subtiel taalgebruik als ‘gekozen formateur’ en een ordinaal kiesstelsel in één ronde lossen dat niet op. In feite stelt de commissie een stelsel voor dat neerkomt op het rechtstreeks verkiezen van de premier met behoud van ons parlementaire regeringsstelsel, dat wordt gekenmerkt door de vertrouwensrelatie tussen kabinet en volksvertegenwoordiging.

Is dat erg?

Israël kende tussen 1996 en 2001 een rechtstreeks gekozen premier. Dat land vormt een interessant voorbeeld omdat het in een aantal relevante opzichten sterk lijkt op Nederland: het heeft een parlementair regeringsstelsel; de Knesset – de enige kamer van het parlement – wordt gekozen op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging; er hebben relatief veel kleine en middelgrote partijen zitting in de Knesset; het totaal aantal zetels is relatief klein (120); het land kent voortdurend coalitieregeringen op basis van een parlementaire meerderheid.

In 2004 vond in Maastricht een colloquium plaats waarbij de ervaring met de gekozen premier – op dat moment alweer afgeschaft – werd besproken en toegelicht door een Israëlische politicoloog. Die schetste een tamelijk vernietigend beeld van wat in zijn ogen een fundamentele systeemfout was: de combinatie van een parlementair regeringsstelsel, op basis van een vertrouwensregel, met een minister-president die een eigen kiezersmandaat heeft. Het Israëlische stelsel liep binnen enkele jaren muurvast. Kiezers bleken in drie opeenvolgende verkiezingen steeds een charismatische politicus, leider van een van de grotere partijen, tot premier te kiezen, maar vervolgens andere, minder ‘gematigde’ keuzes te maken bij de verkiezingen voor de Knesset. Een gevolg was versplintering van de Knesset, zeer moeizame kabinetsformaties en een premier die uiteindelijk onmogelijk nog een meerderheid voor enig kabinetsvoorstel wist te vinden. En aangezien de gekozen premier en de eveneens gekozen volksvertegenwoordiging beide een democratisch mandaat hadden, was in geval van een conflict niet langer duidelijk wie van de twee zou moeten buigen. De kiezer had hen tot elkaar veroordeeld.
Het stelsel werd op initiatief van de laatste gekozen premier, Ariel Sharon, afgeschaft om de politieke chaos te beëindigen. Een zichtbaar geschrokken Kamerlid voor een Nederlandse progressief-liberale partij vroeg zich af of de gekozen premier met enkele bijkomende aanpassingen in het stelsel niet gered had kunnen worden. De politicoloog sprak kalm: “It would be like feeding water to someone who has been run over by a truck: he will feel a little better, but he will not be cured.”