Repasi tegen Commissie: is een Europarlementariër ontvankelijk bij het Hof?

In zijn boek Het Maatschappelijk Verdrag schrijft Rousseau:

‘Wanneer […] de opvatting die tegengesteld is aan de mijne, de overhand heeft, bewijst dit niets anders dan dat ik me heb vergist en dat wat ik voor het algemeen belang hield het niet was.’

Op 9 maart 2022 nam de Europese Commissie een gedelegeerde verordening aan die kernenergie en gas onder voorwaarden als “groene” investeringen bestempelt. Zoals gebruikelijk bij gedelegeerde EU-regelingen hadden het Europees Parlement en de Raad van Ministers een mogelijkheid om een veto uit te spreken. Beiden maakten van deze mogelijkheid echter geen gebruik: de meerderheid (328 stemmen) van het Parlement koos ervoor om geen bezwaar te maken tegen de verordening. Naar Rousseau’s idee zouden de andere leden van het Parlement zich derhalve hebben vergist en zou de uitkomst van deze stemming voor hen de reden moeten zijn om hun opvattingen bij te stellen. Europarlementariër René Repasi deed echter het tegenovergestelde: hij stelde beroep in tegen de Europese Commissie bij het Gerecht van de Europese Unie (zie daarover ook het door Repasi zelf geschreven blog).

In de kern draait de zaak om de vraag of een individueel lid van het Europees Parlement ontvankelijk is bij de rechter, wanneer hij aanvoert dat een EU-handeling op een verkeerde rechtsbasis is gestoeld. De rechtsbasis die de Europese Commissie in het EU-werkingsverdrag (VWEU) kiest, bepaalt namelijk in welke mate een Europarlementariër rechten toekomt in het wetgevingsproces. Als het beroep van Repasi slaagt, zou dat een fundamentele verandering teweegbrengen in de bescherming van minderheidsrechten in het Europees Parlement.

De Europarlementariër los van het Europees Parlement

Net als de lidstaten heeft het Europees Parlement als instelling een onbeperkt recht om beroep in te stellen op grond van artikel 263, tweede alinea VWEU. Het aantonen van een procesbelang is daarbij niet vereist (Zaak C-595/14, r.o. 20). Het ligt niet voor de hand dat een individuele Europarlementariër vereenzelvigd kan worden met het Europees Parlement als zodanig. Naar analogie overweegt het Hof van Justitie ook dat enkel de nationale regering een onbeperkt beroepsrecht toekomt namens een lidstaat, en niet regionale of lokale entiteiten (Gevoegde zaken C-106/19 en C-232/19, para. 53).

Een Europarlementariër zou dus moeten terugvallen op artikel 263, vierde alinea VWEU en de daarbij behorende ontvankelijkheidseisen. Aangezien de gedelegeerde verordening van de Commissie kwalificeert als een “regelgevingshandeling” (vgl. Zaak T-262/10, r.o. 21 en artikel 290, lid 1 VWEU) hoeft Repasi “slechts” aan te tonen dat hij door deze verordening rechtstreeks geraakt wordt. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie wordt aan deze eis voldaan indien een maatregel rechtstreeks gevolgen heeft voor een verzoekers rechtspositie en geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat aan degene die met de uitvoering belast is (Zaak C‑348/20 P, r.o. 43). Volgens Repasi voldoet hij aan deze eis. Anders dan in de gewone wetgevingsprocedure (artikel 294 VWEU) heeft hij bij het aannemen van de gedelegeerde verordening door de Commissie niet de mogelijkheid gehad om amendementen in te dienen. Hierdoor wordt hij rechtstreeks in zijn rechtspositie geraakt. Bovendien richt de gedelegeerde verordening zich tot de lidstaten en lijkt deze hun weinig beoordelingsvrijheid te bieden.

Inhoud van de actie

 Het overschrijden van bevoegdheden is een grond om een handeling van een EU-instelling bij het Hof van Justitie te vernietigen (artikel 263, tweede alinea VWEU). In deze zaak gaat het om de overschrijding van de bevoegdheid van de Commissie om de delegatieverordening vast te stellen. Uit artikel 290, lid 1 VWEU volgt namelijk dat een delegatieverordening niet mag zien op “essentiële” onderdelen van een onderwerp. Vergt een onderdeel van een onderwerp een politiek oordeel, waarbij een evenwicht moet worden gezocht tussen uiteenlopende belangen, dan is het essentieel en kan de Commissie er niet alleen over beslissen (vgl. Zaak C-696/15 P, r.o. 78). De keuze of bepaalde investeringen in kernenergie of gas als “groen” bestempeld worden lijkt in dit opzicht bij uitstek een essentieel onderdeel. De vormgeving van de energietransitie vergt een uitvoerige belangenafweging die in de politieke arena zou moeten worden gemaakt. Een enkel “yay” of “nay” vanuit het Europees Parlement lijkt in ieder geval weinig recht te doen aan de gewichtigheid van de betrokken belangen.

De rechten van de minderheid

Volgens A-G Kokott vormt de begrenzing voortvloeiend uit artikel 290, lid 1 VWEU een “uitdrukking […] van de machtenscheiding en het institutionele evenwicht binnen de Europese Unie.” Maar gaat die begrenzing niet verder dan dat? Met Krenn ben ik van mening dat de bepaling niet zozeer ziet op het de bescherming van het Parlement als instelling, maar op de bewaking van het parlementair proces als zodanig: de strijd tussen de meerderheid en de minderheid. Wanneer de meerderheid van het Parlement aangeeft geen problemen te zien in het optreden van de Commissie onder artikel 290 VWEU (terwijl er feitelijk reden tot twijfel is!), ontneemt zij de minderheid de kans om zich uit te spreken. Hier moet een balans worden gezocht tussen wat voormalig A-G Poiares Maduro noemt de ‘angst voor de meerderheid’ en de ‘angst voor de minderheid’. Het (Europees) constitutioneel recht voorziet volgens Poiares Maduro in die balans door de meerderheid te voorzien van mechanismen om te regeren, maar tegelijkertijd rechten en procedures in het leven te roepen om de minderheid te beschermen. Deze balans is verre van statisch en acties als die van Repasi bieden het Gerecht (en het Hof) een mooie kans om tot een herijking te komen in het voordeel voor minderheidsbelangen in het Europees Parlement.

Dat het Gerecht zich inhoudelijk over de gedelegeerde verordening moet gaan buigen, staat inmiddels vast. Oostenrijk heeft namelijk ook beroep ingesteld om de verordening van tafel te krijgen. Wat betreft de belangwekkende procedurele punten die Repasi opwerpt met zijn actie wachten we in spanning af.