Staatscommissie rechtsstaat: vertaling van of aanvulling op de Venetië-commissie?

Recent publiceerde de Staatscommissie rechtsstaat haar rapport ‘De gebroken belofte van de rechtsstaat’, met daarin tien aanbevelingen om de Nederlandse rechtsstaat te verbeteren. Het betreft een van de vele adviezen die zijn gegeven naar aanleiding van de kinderopvangtoeslagenaffaire. Het rapport van de staatscommissie is nauw verbonden met het rapport van de Venetië-commissie uit 2021 over de rechtsbescherming in Nederland. De Venetië-commissie is een orgaan van de Raad van Europa dat adviseert over constitutionele vraagstukken. Het instellingsbesluit van de staatscommissie bepaalt dat zij ‘in het bijzonder’ rekening dient te houden met het rapport van de Venetië-commissie en aandacht moet besteden aan hoe dit rapport ‘nadere vertaling verdient in concrete aanbevelingen of maatregelen’. Hoe is de staatscommissie hiermee omgegaan?

De Venetië-commissie deed veertien voorstellen aan Nederland, zes voor de wetgevende macht, zes voor de uitvoerende macht en twee voor de rechterlijke macht. De staatscommissie noemt het rapport van de Venetië-commissie slechts één keer en niet eens in verband met een specifieke aanbeveling. Inhoudelijk gezien bespreekt de staatscommissie slechts twee onderwerpen die aansluiten op voorstellen van de Venetië-commissie, namelijk het verbeteren van het contact tussen overheid en burger en het afschaffen van het grondwettelijke toetsingsverbod. De staatscommissie is op deze onderwerpen wel een stuk concreter dan de Venetië-commissie. Zo stelt de Venetië-commissie met betrekking tot het grondwettelijke toetsingsverbod enkel dat Nederland zou kunnen overwegen om dit verbod te wijzigen. De staatscommissie maakt in haar rapport een duidelijke keuze voor gespreide grondwettelijke toetsing aan alle grondrechten.

De staatscommissie laat de overige twaalf voorstellen van de Venetië-commissie grotendeels onbesproken. Dit betreft voorstellen die bijvoorbeeld gaan over het parlementaire informatierecht en de informatiehuishouding binnen ministeries. Het rapport van de Venetië-commissie is dus slechts in zeer beperkte mate uitgewerkt in concrete aanbevelingen. De staatscommissie komt echter ook met voorstellen die niet zijn terug te vinden in het rapport van de Venetië-commissie. Zo roept de staatscommissie op tot het vereenvoudigen van regelgeving omtrent bestaanszekerheid en tot het investeren in de rechtsbescherming voor burgers in kwetsbare posities. Deze sociale dimensie van de rechtsstaat ontbreekt vrijwel volledig in het advies van de Venetië-commissie.

Wij hebben ten minste twee verklaringen voor deze beperkte vertaling. Ten eerste is een aantal voorstellen al ter hand genomen door de betreffende staatsmachten, waardoor het wellicht overbodig was dat de staatscommissie deze voorstellen nog eens zou behandelen. Zo heeft de regering het voornemen geuit om een nieuwe visie op het gebruik van hardheidsclausules uit te werken in de Aanwijzingen voor de regelgeving. Ook geeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inmiddels in zowel uitspraken als jaarverslagen steeds vaker knelpunten aan in wetgeving. Dit is echter geen uitputtende verklaring. Er zijn verscheidene voorstellen van de Venetië-commissie waaraan (nog) geen opvolging is gegeven, bijvoorbeeld het voorstel om parlementaire minderheden meer onderzoeksbevoegdheden te geven.

Een tweede verklaring is het verschil in perspectief tussen de Venetië-commissie en de staatscommissie. De Venetië-commissie heeft een afstandelijke en technisch-juridische benadering, terwijl de staatscommissie juist de burger centraal stelt en vanuit diens positie naar de overheid kijkt. Dit verschil in perspectief is niet verwonderlijk, gezien de verschillen tussen beide commissies wat betreft hun samenstelling, werkwijze en opdracht. De Venetië-commissie bestaat uit onafhankelijke juridische experts afkomstig uit vrijwel alle Europese landen, terwijl de leden van de staatscommissie toch vooral bekend zijn met het Nederlandse recht en de Nederlandse praktijk. De Venetië-commissie heeft gedurende twee dagen gesproken met bijvoorbeeld Kamerleden en leden van de Raad van State, maar niet met ‘gewone’ burgers. De staatscommissie heeft gedurende een langere periode juist ook veel input gekregen van ‘gewone’ burgers. Verder was de Venetië-commissie gevraagd te onderzoeken welke wetten en praktijken hebben geleid tot de toeslagenaffaire en hoe dergelijk overheidsfalen in de toekomst zou kunnen worden voorkomen. De staatscommissie daarentegen had de opdracht om vanuit het perspectief van burgers te komen met verbetersuggesties ten aanzien van de ‘rule of law’ en de rechtsstatelijke cultuur. Bijgevolg hanteert de Venetië-commissie in haar rapport vooral een ‘systeemperspectief’, terwijl de staatscommissie in haar rapport nadrukkelijk een ‘burgerperspectief’ inneemt.

De Venetië-commissie en de staatscommissie geven door dit verschil in perspectief een andere invulling aan het rechtsstaatbegrip. Het rapport van de Venetië-commissie is sterk gestoeld op de maatstaven uit de zogenaamde Rule of Law Checklist, een document van de Venetië-commissie zelf met een opsomming van basiseisen waaraan een staat moet voldoen om van een rechtsstaat te kunnen spreken. Deze eisen betreffen bijvoorbeeld legaliteit, rechtszekerheid en gelijkheid van allen voor de wet. De checklist is gericht op het beschermen van burgers tegen de overheid en reflecteert de idealen van de klassieke, liberale rechtsstaat. De staatscommissie heeft gekozen voor een veel ruimere invulling van het rechtsstaatbegrip, door naast de klassiek-liberale dimensie vooral in te zetten op de sociale dimensie van dit begrip. Deze dimensie vereist volgens de staatscommissie dat de overheid zorgt dat alle burgers van de rechtsstaat kunnen ‘profiteren’. De overheid dient daartoe met name effectief invulling te geven aan de sociale grondrechten en de bijbehorende zorgplichten. Deze gerichtheid op de sociale rechtsstaat leidt tot aanbevelingen over bijvoorbeeld bestaanszekerheid – een onderwerp waarop de Venetië-commissie juist niet ingaat.

Zodoende is het rapport van de staatscommissie nauwelijks een vertaling of nadere concretisering van het rapport van de Venetië-commissie. Eerder gaat het om een aanvulling op dat rapport. Dit hoeven we echter niet te betreuren. Zowel het door de Venetië-commissie gehanteerde systeemperspectief als het door de staatscommissie gehanteerde burgerperspectief leidt tot waardevolle aanbevelingen voor het verbeteren van de overheid en de rechtsstaat. Wel roepen wij ertoe op om bij het instellen van een volgende staatscommissie beter na te denken over de precieze opdracht. De staatscommissie moest nu zowel een burgerperspectief innemen als de voorstellen van de Venetië-commissie vertalen, terwijl dat lastig samengaat. Bovendien bestaat nu het risico dat het beeld ontstaat dat Nederland alle voorstellen uit het rapport van de Venetië-commissie ter hand heeft genomen via het rapport van de staatscommissie, terwijl daar dus geen sprake van is. Dat roept de vraag op of de onbesproken voorstellen van de Venetië-commissie alsnog worden verwerkt – of dat ze in de spreekwoordelijke lade belanden.