Staatsnoodrecht: splijtzwam in de asielopvangcrisis

De asielopvang is niet op orde en met name voor de meest kwetsbare groepen moet de Staat onmiddellijk aan de slag om in alle opzichten menswaardige opvang te realiseren. Dat was kortweg het oordeel van de Haagse kortgedingrechter van 6 oktober 2022 in de zaak die de stichting VluchtelingenWerk Nederland had aangespannen tegen de Staat en het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA).

Een vraag die daarbij zijdelings speelde is of het staatsnoodrecht kan, of zelfs moet, worden ingezet bij het verbeteren van de situatie. In Nederland worden personen die Oekraïne ontvlucht zijn vanwege de aanhoudende Russische oorlogsagressie momenteel opgevangen met toepassing van artikel 4 van de Wet verplaatsing bevolking (Wvb). Dat is een bepaling uit het klassieke staatsnoodrecht die afgelopen april separaat—dat wil zeggen, buiten een beperkte of algemene noodtoestand—in werking is gesteld. In de daarop gebaseerde Regeling ontheemden opvang Oekraïne is de taak tot de opvang van ontheemden uit Oekraïne, die normaal belegd zou zijn bij het COA, opgedragen aan de burgemeesters binnen hun gemeente. Volgens de regering was dit de gewezen route om een taak die burgemeesters op vrijwillige basis al op zich hadden genomen van een wettelijke grondslag te voorzien en zo de continuering ervan veilig te stellen.

VluchtelingenWerk Nederland vindt dat hierbij sprake is van ongelijke behandeling zonder objectieve rechtvaardiging: het is niet te billijken dat Oekraïense ontheemden ruimhartig worden ontvangen terwijl andere asielzoekers worden geconfronteerd met omstandigheden die soms onder de ondergrens van de menswaardigheid zakken. De Staat zou er in ieder geval zorg voor moeten dragen dat leegstaande plekken, nu bestemd voor Oekraïners, beschikbaar worden voor niet-Oekraïense asielzoekers wiens opvang niet aan de minimale wettelijke eisen voldoet.

De kortgedingrechter wees deze vordering af, vanwege onvoldoende belang (op grond van recente bestuurlijke afspraken zouden opvangplekken voor Oekraïense ontheemden nu flexibel kunnen worden ingezet) en omdat de Staat voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat geen sprake is van gelijke gevallen “zodat voorshands niet kan worden aangenomen dat de Staat onrechtmatig handelt door ten aanzien van ontheemden uit Oekraïne staatsnoodrecht in te zetten om hun opvang van een wettelijke basis te voorzien en voor andere asielzoekers niet”. Het gaat hier om primair politieke afwegingen over de wijze waarop een resultaatverplichting wordt nagekomen en de rechter moet zich terughoudend opstellen bij het toetsen van de daaruit voortvloeiende beleidskeuzes.

Prima, de rechter past hier terughoudendheid. Maar toch knaagt hier iets. Want hoe verschillend zijn de gevallen nu eigenlijk?

Ten eerste benadrukt de Staat het bijzondere juridische kader dat op Oekraïense ontheemden van toepassing is: anders dan ‘reguliere’ asielzoekers hebben zij op grond van de op 4 maart 2022 door Raad van de Europese Unie voor het eerst in werking gestelde Richtlijn tijdelijke bescherming, recht op opvang, medische zorg en onderwijs. Deze bijzondere regeling blijkt echter minder om het lijf te hebben dan men op het eerste gezicht misschien zou denken. Want in Nederland is de Richtlijn geïmplementeerd door middel van de enkele toevoeging van artikel 43a aan de Vreemdelingenwet (Vw) 2000. Dit artikel strekt ertoe de reguliere beslistermijn van zes maanden voor een de aanvraag van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd op te schorten tot na de afloop van de tijdelijke bescherming die ontheemden genieten op basis van de Richtlijn. Dat betekent dat de Oekraïense ontheemden die tijdelijke bescherming genieten gewoon een asielaanvraag moeten doen en ook anderszins vallen onder het regime van de Vw 2000. Zo ontlenen zij hun rechtmatige verblijfsstatus in Nederland aan de ingediende asielaanvraag (zie artikel 1 jo. 8 sub f Vw 2000). Het verschil tussen hun juridische positie en die van andere asielzoekers is er tot beperkt dat op hun asielaanvraag niet eerder wordt beslist dan na afloop van de tijdelijke bescherming die zij genieten op grond van de Richtlijn. In alle andere opzichten is hun positie gelijk.

Ten tweede kan gewezen worden op het argument dat van meet af aan door de regering is gebruikt om de toepassing van staatsnoodrecht te beperken tot de opvang van Oekraïense ontheemden: bij de opvang van reguliere asielzoekers doen zich “in staatsnoodrechtelijke zin” geen buitengewone omstandigheden voor. De betreffende regeling van de Wvb is niet bedoeld om structurele problemen op te lossen, maar slechts om opvang te garanderen in het geval van plotselinge, grootschalige volksverplaatsingen, bijvoorbeeld als gevolg van een dijkdoorbraak of oorlogsgeweld. De regering vindt op dit punt bijval van de Raad van State die concludeert dat problemen die “voortvloeien uit al langer bestaande knelpunten in de opvang” langs “de normale weg en zo nodig met aanpassing van de reguliere wetgeving” moeten worden aangepakt. Kortom, het staatsnoodrecht kán niet gebruikt worden voor het verder ontlasten van de reguliere asielketen, laat staan dat sprake zou zijn van een verplichting daartoe.

Helaas heeft de kortgedingrechter zich niet uitgelaten over dit argument en de invulling van de term buitengewone omstandigheden in verband met artikel 4 Wvb. Want de juistheid ervan is niet evident. Buitengewone omstandigheden in staatsnoodrechtelijke zin zijn omstandigheden waarbij een vitaal belang wordt bedreigd en deze dreiging niet met de toepassing van het normale recht het hoofd kan worden geboden. Aangenomen moet worden dat het bij de taak die op grond van artikel 4 Wvb is opgedragen aan burgemeesters gaat om de bedreiging van het vitale belang van de fysieke veiligheid van verplaatste personen in Nederland in de afwezigheid van gepaste onderdak en verzorging. Dit belang, zo blijkt ook uit de uitspraak van de rechter, is eveneens in het geding bij sommige asielzoekers in de reguliere asielketen. Bekeken vanuit het nagestreefde veiligheidsbelang is er dus geen reden om de toepassing van het staatsnoodrecht te beperken tot de opvang van Oekraïense ontheemden.

Daarnaast moet de oorzaak van de buitengewone omstandigheden gevonden worden in de aanzienlijke vergroting van de totale asielinstroom (en niet uitsluitend de asielinstroom als gevolg van de oorlog in Oekraïne). Zoals de minister opmerkte was de inzet van staatsnoodrecht noodzakelijk omdat het COA “bij de huidige instroom, bezetting, en uitstroom van reguliere vreemdelingen, niet in staat was om daarnaast ook in de opvang van de zeer grote groep ontheemden uit Oekraïne te voorzien”. Neemt men de totale asielinstroom als uitgangspunt, dan is er opnieuw geen reden om de toepassing van het staatsnoodrecht te beperken tot de opvang van Oekraïense ontheemden.

Zeker, het staatsnoodrecht (dat naar zijn aard slechts tijdelijk kan worden ingezet) kan geen oplossing bieden voor structurele problemen. Maar daar gaat het hier ook helemaal niet om. Van de burgemeesters die momenteel op basis van het staatsnoodrecht tijdelijke opvang bieden aan de Oekraïense ontheemden verwachten wij niet dat zij een structurele oplossing bieden. Waarom zouden we dat dan wel verwachten als zij daarnaast tijdelijke verantwoordelijkheid dragen voor de opvang van andere categorieën asielzoekers?

Redenen dus om te twijfelen aan het argument dat de regering heeft opgeworpen om enkel Oekraïense ontheemden op te vangen met toepassing van het staatsnoodrecht. Kan het staatsnoodrecht wel breder worden ingezet dan ontstaat het beeld van twee groepen asielzoekers die in relevante opzichten gelijk zijn—met een in relevante opzichten identieke status op grond van de Vw 2000 en met een identieke behoefte aan, en recht op menswaardige opvang—maar die bij opvang feitelijk ongelijk behandeld worden. In dergelijke omstandigheden zou een beroep op het gelijkheidsbeginsel moeten kunnen slagen.