Staatsrechtconferentie #11: Wat nu? De openbare school bestaat niet meer!

Deze workshop maakt gebruik van een digitaal stemsysteem om te stemmen over twee stellingen. Deze blog heeft betrekking op de stelling ‘Openbaar onderwijs bestaat niet, dus het is geen probleem’.

Tanende overheidsinvloed
Grondwettelijk rust het openbaar onderwijs op twee pijlers: het is (1) overheidsonderwijs waarbij (2) niet gekozen wordt voor een religie of levensovertuiging. Maar over de bedenkelijke conditie van één van de twee pijlers kan nauwelijks meer misverstand bestaan.

Van de bepaling dat de (gemeentelijke) overheid openbaar onderwijs aanbiedt, is afstand genomen door een reeks van ontwikkelingen. Praktisch alle openbare scholen zijn momenteel geor­ganiseerd in een notariële stichting, wat sinds de jaren negentig wettelijk mogelijk is gemaakt. Het openbaar onderwijs is daarbij feitelijk geprivatiseerd, nu reëel toezicht van gemeentewege, om – zoals de wet zegt – ‘de overheersende’ overheidsinvloed in het bestuur van de stichting te verze­keren alleen nog in uitzonderingssituaties plaatsvindt. Gemeentebesturen hebben er geen belang bij, nu bijzondere én openbare scholen in het lokaal onderwijsbeleid vandaag de dag de tegenoverliggende partijen zijn. Als het plaatsvindt, berust dat toezicht ook niet op gedeelde normen, er hebben nooit richtlijnen op provinciaal of landelijk niveau op dat punt bestaan. Het personeel aan de openbare scholen is sinds 2020 zijn ambtelijke status kwijt. Sinds enige tijd is ook de bevoegdheid van de gemeenteraad tot het stichten en opheffen van openbare scholen overgegaan naar de besturen van het verzelfstandigd openbaar onderwijs. Tenslotte kan het bestuur van het verzelfstan­digd openbaar onderwijs sinds enige tijd bevoegd gezag zijn van een samenwerkingsschool. We moeten vaststellen dat de wetgever er over de afgelopen 25 jaar alles aan heeft gedaan om het verschil tussen openbaar en bijzonder onderwijs zo klein mogelijk te maken.

Algemeen toegankelijk?
Ja maar, zo kan worden tegengeworpen, openbare scholen zijn grondwettelijk toch algemeen-toegankelijk terwijl bijzondere scholen leerlingen naar de richting kunnen selecteren? Dat klopt, maar alleen de ortho­dox-christelijke scholen, voor zover die in gebieden staan waar een homogene achterban voorhanden is, zoals op de Veluwe, en de islamitische scholen die vrijwel alle in stedelijk gebied staan, zijn selectief. In feite zijn deze het ook die zich in bedrijfseconomische zin een strikt toelatingsbeleid kunnen permitteren. Hun totale aantal wordt geschat op 200 tot 250. Dat betekent dat de overgrote meer­derheid van de ongeveer 5.000 bijzondere scholen van primair en voortgezet onderwijs in Nederland een open toelatingsbeleid voert, waarbij leerlingen niet de toegang kan worden geweigerd, maar in het uiterste geval slechts kan worden gevraagd de richting van de school te respecteren. De openbare school is in dat opzicht niet (meer) exclusief.

Neutraal tot op zekere hoogte
Wat neutraliteit betekent in verband met het openbaar onderwijs laat zich in de praktijk lastig omschrijven. Eigenlijk is alleen duidelijk dat er geen nadruk in het onderwijs op een bepaalde religie mag worden gelegd. Voor het eveneens grondwettelijke verbod om nadruk te leggen op een bepaalde levensovertuiging ligt dat anders. Nu sinds 1848 bij de toenmalige grondwetsherziening het (ongeschreven) principe is gevestigd dat de staat zich niet bemoeit met het pedagogisch bedrijf binnen de scholen (‘afwezigheid van staatspedagogiek’), is het de normaalste zaak dat ook een openbare school zich in haar onderwijs kan baseren op een pedagogische visie die uitgaat van een bepaald, consistent vormgegeven mensbeeld. En bij de in 2021 tot stand gekomen wettelijke verduidelijking van de burgerschapsopdracht ligt het voor de hand dat er ook op elke openbare school moet worden nagedacht over vanuit welke uitgangspunten en maatschappelijke of politieke visie de ideale burger in de schoolorganisatie en het onderwijs moet worden vormgegeven. Eigenlijk zijn er wat betreft neutraliteit alleen de algemene bepalingen aan te wijzen van het derde lid van artikel 23 Grondwet en de daarop gebaseerde artikelen 46 Wet op het primair onderwijs (voortaan: Wpo) en 2.3 Wet op het voortgezet onderwijs 2020 (voortaan: Wvo 2020), die zoals Huisman in zijn blog uitlegt een ‘actief-pluriform’ neutraliteitsbegrip omschrijven, en de artikelen 50 Wpo en 2.35 Wvo 2020 die gaan over het geven van godsdienstonderwijs of levensbeschouwelijk vormingsonderwijs op de openbare school. Ik citeer artikel 50 Wpo:

‘Het bevoegd gezag stelt de leerlingen in de gelegenheid op de school, binnen de schooltijden, godsdienstonderwijs of levensbeschouwelijk vormingsonderwijs te ontvangen. (..) Voor de leerlingen die dit onderwijs niet volgen, voorziet het bevoegd gezag in andere onderwijsactiviteiten op de school.’

Als we ons beperken tot het godsdienstonderwijs dan bepaalt artikel 51 Wpo dat het alleen kan worden gegeven door leraren die daartoe door kerkelijke gemeenten, plaatselijke kerken of rechtspersonen met volledige rechtsbevoegdheid die zich blijkens hun statuten het geven van godsdienstonderwijs ten doel stellen, zijn aangewezen.

Een blik op de toekomst
De constatering dat het openbaar onderwijs feitelijk niet meer bestaat, heeft wellicht consequenties voor een nieuwe tekst en opzet van artikel 23 Grondwet. Daarvoor ligt op dit moment een initiatiefwetsvoorstel van het lid De Hoop (GL-PvdA) in de Tweede Kamer (Kamerstukken 35 924). Moet algemeen toegankelijk onderwijs zijn verzekerd als het openbaar onderwijs uit de Grondwet wordt geschrapt? Dat lijkt mij een onvermijdelijk gevolg. Bijzonder onderwijs kan in haar eigenheid alleen bestaan, als er ook openbaar onderwijs is. Nu feitelijk de ontwikkeling een andere kant opgaat, alle funderend onderwijs is nu in feite bijzonder, begrijp ik het voorstel voor een acceptatieplicht van leerlingen, waarin het initiatief De Hoop voorziet, ook wel.
Een en ander scheept ons op met een volgende vraag: als we uitgaan van een stelsel van louter bijzondere scholen in de toekomst, moet de wetgever dan blijven verzekeren dat leerlingen godsdienstonderwijs of levensbeschouwelijk vormingsonderwijs kunnen ontvangen op hun school? Dat is sterk afhankelijk zou ik menen van hoe de plaats van godsdienst in onze samenleving wordt gepercipieerd. De hierboven geciteerde wettelijke bepaling kwam tot stand aan het begin van de twintigste eeuw, toen in Nederland een overzichtelijk aantal religies aanwezig was. De protestanten hadden weliswaar de neiging om over de jaren heen het aantal gezindten gestaag uit te breiden, maar dat leidde nooit tot onbeheersbare toestanden. ‘Religies’ stond tot de jaren tachtig en negentig gelijk aan ‘kerken’.

Met de groei van de islamitische bevolkingsgroep (ongeveer 1 miljoen) kwamen daar ‘kerken’ bij van buitenlandse herkomst. De vanouds christelijke kerken zijn intussen in verval geraakt. Hoewel ongeveer de helft van de Nederlandse bevolking volgens CBS-cijfers in 2019 zei te geloven, gaf nog slechts 14% aan regelmatig naar een kerk te gaan. Het wijst erop dat bij velen de geloofsbeleving persoonlijk is geworden. Bij verzoeken om vrijstelling van de leerplicht wegens richtingsbedenkingen (voor mensen die ‘tegen de richting van het onderwijs op alle binnen redelijke afstand van de woning (…) gelegen scholen (..) waarop de jongere geplaatst zou kunnen worden, overwegende bedenkingen hebben’) zien we dat terug. Uit meer recente jurisprudentie valt af te leiden dat er nu nieuwe groepen zijn die zich moeilijk in het traditionele patroon laten inpassen. Veel mensen die een beroep doen op richtingsbedenkingen zijn aanhanger van het holisme, objectivisme, Boeddhisme of de Michaëlische levensovertuiging en wijzen op die grond het bestaande palet van scholen in de buurt af. De Hoge Raad heeft als gevolg van deze ontwikkeling een aantal eigenschappen op een rijtje gezet waaraan een materieel godsdienstbegrip voor een geslaagd beroep op richtingsbedenkingen moet voldoen (HR 17 december 2019, NJ 2021/281; ECLI:NL:HR:2019:1925).

Het is denkbaar dat voor de toekomst wordt overwogen bij het verdwijnen van het openbaar onderwijs de verplichting tot het gelegenheid bieden tot het volgen van godsdienstonderwijs uit te breiden naar een grotere groep van scholen die daartegen geen principiële bezwaren gebaseerd op hun richtingsvrijheid kunnen inbrengen. Ik zou menen dat er echter betere argumenten zijn om het als voorziening helemaal te schrappen. De kerken, kerkelijke gemeenten of rechtspersonen waarvan artikel 51 Wpo rept, dekken nog slechts een beperkt aanbod aan godsdienstonderwijs. Religieuze opvattingen bij ouders, die niet zijn geïnstitutionaliseerd in een kerkelijk of rechtspersoonlijkheid bezittend verband komen niet aan bod in het kader van dat artikel. Tegelijk moet dan worden erkend dat het lastig is om voor deze laatste groep op duurzame en kwalitatief aanvaardbare wijze onderwijs te organiseren. Deze ongelijke behandeling kan slechts worden opgeheven als de wettelijke voorziening helemaal komt te vervallen. Er is geen taak voor de overheid om zich actief pluriform op te stellen als de feitelijke pluriformiteit een dusdanige omvang aanneemt dat zij onbeheersbaar lijkt te worden.