Staatsrechtconferentie #14: Marktdenken, de publieke zaak en democratie

Wie vandaag wil nadenken over de verhouding tussen private en publieke belangen, en over de rol van de staat daarin, doet er goed aan het gedachtegoed van Jean-Jacques Rousseau, de grote staatkundige denker uit de achttiende eeuw, te (her)lezen; in het bijzonder zijn Du contrat social (1762). Minstens twee met elkaar samenhangende, en ook voor het thema van deze staatsrechtconferentie baanbrekende staatkundige innovaties, kunnen aan hem worden toegeschreven.

In de eerste plaats: in een goede samenle­ving, aldus Rous­seau, behoorde de soevereiniteit – dus de macht om bindende beslissingen aan de bevolking op te leggen – niet langer aan een vorst of heerser te worden uitbesteed, zoals dat volgens Hobbes en Locke nog nodig leek, maar bij het volk zelf te worden gelegd. Daarmee zette Rousseau de burger(s) als directe bron van politieke actie op de kaart; de actieve burgers die samen beslissen over de meest fundamentele normen die hen zouden regeren. Deze constructie, die vaak wordt geassocieerd met vormen van directe democratie, speelt nog steeds een dominante rol in ons staatkundig discours.

Deze innovatie was onlosmakelijk verbonden met een ander baanbrekend idee, namelijk het proces van politieke wilsvorming. Want volgens Rousseau was die wilsvorming niet slechts een middel om de belangen van de meerderheid als een optelsom van individuele belangen te bepalen, wat Rousseau de ‘wil van allen’, de vo­lonté de tous, noemt. Het ging hem erom dat in het sociaal contract werd overeengekomen dat van aanspraken op het private belang werd afgezien. En dit met het oog op het borgen van het algemeen belang, de vo­lonté générale.

Rousseau was in zekere zin ook een anti-globalist avant la lettre. Een echte democratie in de hierboven bedoelde zin kon volgens hem namelijk slechts gedijen in een kleine stadsstaat. Hij associeerde die met zijn geboortestad Genève en het klassieke Sparta en Rome. Want daar heerste er volgens hem eenvoud van omgangsvormen, en was er sprake van een zekere grootte en gelijkheid in stand en rijkdom. Ook in de werkelijkheid van Rousseau’s leven was zoiets echter nauwelijks te vinden, dat wist hij wel: als “er een volk van goden bestond, zou het democratisch ge­regeerd worden. Een zo vol­maakte rege­ring past bij mensen niet.” (III.4).

Rousseau’s schijnbaar compromisloze denken is nog altijd maatgevend voor wat velen als een ideale democratische situatie begrijpen (terzijde: Rousseau is in die zin ook door velen misbruikt, ik vermeld hier slechts Carl Schmitt). Vertaald naar de kwestie die op deze staatsrechtconferentie onder meer centraal staat, rijst dan de vraag: hoe zit dat met de democratische en publieke macht in een wereld waarin het statelijke perspectief voor een deel is verdwenen, en waarin niet alleen de min of meer overzichtelijke nationale overheden en hun burgers en instellingen de soevereiniteit bezitten, maar ook de (multinationale) ondernemingen, de industrie en daarbij horende commerciële belangen? Wat dit aangaat knelt het op ieder van de door Rousseau als fundamenteel geïdentificeerde onderdelen van een democratisch bestel.

Maar met alleen het benoemen van de opkomende rol van het (internationale) bedrijfsleven zijn we er nog niet. Want via de route van het zogeheten new public management is sinds de jaren negentig ook de overheid zich steeds meer als een bedrijf gaan organiseren. De bedoeling daarvan was de burger meer centraal te zetten als, inderdaad, consument van efficiënt georganiseerde dienstverlening. Om die doelstelling te bereiken heeft de overheid zich onder meer op afstand geplaatst, door verzelfstandigingen en privatisering. Het politiek beleid werd daarmee gesplitst van de uitvoering en het dagelijks beheer van de dienstverlening. Bijvoorbeeld zogeheten ZBO’s waren, en zijn, populair in dit verband. Dat daarmee ook kostenbesparingen in de publieke sector zouden kunnen worden gerealiseerd – een noodzaak volgens velen na de economische crisis van de jaren tachtig van de vorige eeuw – was mooi meegenomen.

Deze doelstellingen zijn echter nooit helemaal waargemaakt. De sturingsmogelijkheden op een aanbod van wat door de burger als een publieke dienst wordt ervaren zijn immers beperkt, hoewel de individuele vragen die kunnen rijzen ten aanzien van die dienstverlening eindeloos zijn. En of de nagestreefde efficiëntie tot minder overheidsuitgaven heeft geleid is ook maar de vraag. Privatisering en verzelfstandiging blijken bovendien hand in hand te gaan met groeiende overheidsbemoeienis door middel van regulering van die verzelfstandiging. Dat geeft dan weer aanleiding tot bureaucratie, ook bij de vele toezichthouders op die verzelfstandigde en geprivatiseerde diensten.

En dat alles is ook een democratische uitdaging. Bijvoorbeeld omdat de reeds vermelde ZBO’s weliswaar met publieke taken belast zijn maar niet hiërarchisch ondergeschikt aan een minister. Desondanks wordt die laatste wel, omwille van diens toezichthoudende taak, er verantwoordelijk voor gehouden. De lijn tussen bevoegdheid en verantwoordelijkheid wordt daardoor doorbroken, wat in de context van publieke dienstverlening en collectieve goederen bijzondere betekenis heeft (al was het maar omdat we er bijvoorbeeld belasting voor betalen: ‘no taxation without representation’).

Het gevolg van deze ontwikkeling naar ‘marktsituaties’, is in ieder geval dat niet alleen de effectiviteit van het nationale overheidsbestuur afneemt – de nationale Staat kan minder, en de publieke zaak en algemeen belang verdwijnen uit beeld – maar dat dit ook een legitimiteitsprobleem voor nationale overheden met zich meebrengt. Prangender dan ooit rijst dan ook de vraag wat democratie nog kan betekenen, en hoe de publieke zaak nog kan worden behartigd, als die steeds meer wordt losgekoppeld van de concrete gemeenschap waarin ze eveneens moet functioneren. Reeds in 1992  wees de socioloog Benjamin Barber er wat dit aangaat op dat democratieën weliswaar belangstelling hebben voor markten, maar dat markten dat niet noodzakelijk hebben voor democratieën.

En daarmee wil ik aansluiten bij wat me een van de grote democratische uitdagingen van dit moment lijkt, wat de Franse politiek theoreticus Pierre Rosanvallon al in 2008 als het bewerkstelligen van ‘nabijheid’ (proximité) heeft gemunt. Nabijheid is in een democratisch bestel belangrijk, zo stelt Rosanvallon, omdat het een ‘regeerkunst’ (l’art du gouvernement) betreft die de werkelijke situatie van individuen weet te erkennen. Ook Rosanvallon schetst (een deel van) de overheid als een ‘managerial’ machine (voor globalisering heeft hij overigens weinig aandacht). En ook hij trekt de analogie met de harde realiteit van de markt, waarin de burger primair als consument wordt gezien.

Hoe actueel kunnen de uitdagingen zijn die met deze situatie gepaard gaan? De verweesde  burgers die zich niet zo vertegenwoordigd voelen, die geen grip hebben op hun leven en omgeving, wat zich dan weet te vertalen in noties als de menselijke maat, gemeenschapsdenken, behoorlijk bestuur, bestaanszekerheid: het zijn allemaal frases die tijdens de recente verkiezingen door vrijwel alle politieke partijen werden ingezet om de onvrede over een overheid die zich van de burger heeft afgewend te benoemen.

Terug naar het thema van deze sessie en conferentie. De mogelijkheden om de macht van grote bedrijven – of breder: marktdenken – te temperen, lijken me beperkt, hoewel bijvoorbeeld de EU stevige initiatieven neemt. Iets wat het belang van die EU overigens alleen maar kan bevestigen: hopeloze nationalistische romantiek is aan mij in ieder geval niet besteed. Maar dat neemt niet weg dat we hard moeten nadenken over hoe te bepalen wat de publieke zaak en de algemene wil impliceren, in een omgeving waar de (natie)staat, waarbinnen de democratie is ontstaan, steeds meer op de achtergrond raakt. Mijn suggestie is dat we daar dan best mee beginnen in de sfeer van het alledaagse contact van de burger met diens overheid, want ook dat is een kwestie van de vertegenwoordigende ervaring. Onze democratische uitdagingen zullen daarmee niet als vanzelf verdwijnen, en de weg daarnaar toe is zo duidelijk nog niet; ik verwijs naar twee recente blogs hierover, en naar het rapport ‘Grip’ (WRR) dat vorige week verscheen.

Maar toch, zou Rousseau’s ideële gedachtegoed niet als startpunt kunnen dienen voor een reflectie over dit alles? Want eigenlijk heeft hij niet alleen de dieptestructuur van een democratische samenleving blootgelegd, hij heeft ons via de route van een principeverhaal ook en misschien vooral een denkstrategie geleverd. Hij wilde immers ook verwoorden op welke wijze we kunnen nadenken over wat goed is voor het collectief en over vertegenwoordiging. Want door onbemiddelde vertegenwoordiging als uitgangspunt van discussie te hanteren, kunnen we afwijkingen daarvan immers in kaart brengen. Niet omdat die afwijkingen per definitie ontoelaatbaar zijn. Wel omdat beoordeling daarvan een norm vergt die de discussie daarover überhaupt mogelijk maakt.

De conceptuele spiegel van Rousseau heeft ons van dit alles bewust gemaakt, en in die zin kan het herlezen van diens werk helpen om de uitdagingen van een complexe wereld op een meer adequate wijze ter discussie te stellen.