Staatsrechtconferentie #6: De onafhankelijkheid van de rechter. Op onderdelen afdoende gewaarborgd, maar er zijn ook zekere risico’s

Staatsrechtconferentie 2023 workshop III: De staat van de rechter

Sinds de grondwetsherziening van 2022 bevat art. 17, eerste lid, Gw een nieuw grondrecht op een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter. Daarnaast stelt art. 6 EVRM in de rechtspraak van het EHRM al sinds jaar en dag nader uitgewerkte eisen aan de onafhankelijkheid (en onpartijdigheid) van de rechter, terwijl bovendien het Hof van Justitie van de EU met toepassing van art. 2 VEU (rechtsstaat), art. 19 VEU (effectieve rechtsbescherming) en art. 47 Handvest grondrechten EU (recht op een eerlijk proces) in de lijn van de rechtspraak van het EHRM aan de lidstaten verplichtingen oplegt op het punt van het waarborgen van de rechterlijke onafhankelijkheid. De stroom arresten van deze twee hoven over met name ontwikkelingen in de rechterlijke organisatie van Oost-Europese lidstaten heeft de laatste jaren een belangrijke nieuwe impuls gegeven aan het constitutionele leerstuk van de rechterlijke onafhankelijkheid.

In essentie kunnen drie elementen van rechterlijke onafhankelijkheid onderscheiden worden. Ten eerste dient de rechtspositie van de rechter bijzondere waarborgen te omvatten, waarmee wordt voorkomen dat andere staatsmachten indirect invloed kunnen uitoefen op de rechtspraak door met rechtspositionele maatregelen druk uit te oefenen op de rechter (rechtspositionele onafhankelijkheid). Ten tweede dient de beslissingsvrijheid van de rechter in de uitoefening van zijn functie gewaarborgd te zijn (functionele onafhankelijkheid). Daarbij geldt dat de rechter zowel extern ten opzichte van de andere staatsmachten als intern ten opzichte van collega-rechters en rechterlijk management onafhankelijk moet zijn in zijn functie-uitoefening. Ten derde dient de rechterlijke macht als geheel een zelfstandige en onafhankelijke positie in de staat in te nemen (institutionele onafhankelijkheid). De rechtspositionele onafhankelijkheid kent in de Nederlandse rechtsorde ferme waarborgen door het vereiste van de benoeming van rechters voor het leven en het vereiste van schorsing en ontslag van rechters door een gerecht van de rechterlijke macht (art. 117 Gw).

Niettemin zijn er ook knelpunten en risico’s ten aanzien van dit aspect van rechterlijke onafhankelijkheid. Te denken valt aan de, vanuit een oogpunt van onafhankelijkheid, gebrekkige rechtspositieregeling voor gerechtsbestuurders en leden van de Raad voor de rechtspraak. Daarnaast roept de regeling van het tuchtrecht voor rechters vanuit een constitutioneel perspectief vragen op. Ook de procedure van benoeming van rechters moet voldoen aan eisen van rechterlijke onafhankelijkheid. De benoemingsprocedure van leden van de Hoge Raad, en van eerder genoemde gerechtsbestuurders en leden van de Raad voor de rechtspraak staat wat dat betreft ter discussie. Voor wat betreft de functionele onafhankelijkheid van rechters valt op dat de Wet RO enkele bijzondere onafhankelijkheidswaarborgen bevat (art. 23, 24, 96, 109 Wet RO). Maar het Nederlandse bestuursmodel van de rechterlijke organisatie (integraal management), dat zich kenmerkt door gezagsverhoudingen van gerechtsbesturen ten opzichte van de Raad voor de rechtspraak  en de Minister van Justitie en Veiligheid, leidt ertoe dat op het punt van de bedrijfsvoering (financiering van de rechtspraak) spanningen kunnen ontstaan op het punt van de rechterlijke onafhankelijkheid. Het bestaande bestuursmodel houdt daarnaast risico’s in met het oog op de interne onafhankelijkheid van de rechter. In de interne werkwijze roept de wijze van zaaktoedeling de vraag op of deze verenigbaar is met eisen van art. 6 EVRM.

De institutionele onafhankelijkheid van de rechterlijke macht is relatief zwak ontwikkeld in het Nederlandse staatsbestel. Dit heeft alles te maken met de dominante positie van de minister van Justitie en Veiligheid in de rechterlijke organisatie. De minister gaat ervan uit dat hij stelselverantwoordelijkheid draagt voor het goed functioneren van de rechterlijke macht. Tevergeefs heeft de Hoge Raad ernstig bezwaar gemaakt tegen deze gedachtegang, die geen recht doet aan de onafhankelijke positie van de rechterlijke macht in de rechtsstaat. Nijpend is daarnaast dat de rechterlijke macht gebukt gaat onder te hoge werkdruk en gebrekkige financiering.

Voor wat betreft de niet tot de rechterlijke macht behorende bestuursrechtspraak valt ten slotte op dat elementen van de rechtspositieregeling voor de leden van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State niet geheel voldoen aan eisen van rechterlijke onafhankelijkheid. Daarnaast blijft de  combinatie van de functies van wetgevingsadvisering en bestuursrechtspraak in twee afdelingen binnen de Raad van State vanuit een oogpunt van onafhankelijkheid en onpartijdigheid problematisch, nu de beide afdelingen in hun functioneren nauw met elkaar verbonden zijn. Ook de werkwijze in de zaakstoedeling bij de Raad van State is niet optimaal geregeld.

Verdere versterking van de rechterlijke onafhankelijkheid is nodig in een tijd waarin de rechtspraak geregeld politiek en maatschappelijk ter discussie staat. Voorkomen moet worden dat burgers twijfelen aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechter.