Stop met het najagen van wind: naar een beter gesprek over de juiste rolinvulling van ambtenaren

Wanneer ben je een goede ambtenaar? Wanneer vult een ambtenaar zijn rol op een juiste manier in? Recent kreeg deze discussie een nieuwe impuls door professor Rotmans uit Rotterdam. Hij claimt dat, vanwege de polycrises waar we nu inzitten, activistische ambtenaren nodig zijn voor een beschaafde opstand. Deze oproep tot activisme en opstand viel niet overal even goed. Recent stelde professor de Zeeuw uit Delft in Binnenlands Bestuur dat activistische ambtenaren de democratie slopen.

Wanneer ik dat soort prikkelende teksten lees, voel ik de verleiding om me in deze discussie te mengen en te reflecteren op het vermeende einde van het ideaal van de neutrale en waardenvrije Weberiaanse ambtenaar. En dat af te wegen tegen tijdloze ideeën over democratische en rechtsstatelijke legitimering van beleids- en besluitvorming. Een genuanceerd verhaal dat past bij een eerbiedwaardige website als nederlandrechtsstaat.nl.

Toch ga ik proberen die verleiding te weerstaan en het hebben over een fundamenteel probleem dat ik met deze discussie heb. Dat probleem is dat een gesprek over de juiste invulling van een rol als ambtenaar alleen zin heeft, wanneer duidelijk is hoe en waarom een ambtenaar zijn werk doet. Alleen dan kan een normatieve uitspraak over de juiste rolinvulling van een ambtenaar impact hebben in het daadwerkelijke handelen van ambtenaren. Zo niet, dan blijft de discussie hangen in polemiek.

Dit klinkt wellicht als een open deur, maar het komt verrassend vaak voor dat een beroepsethische discussie voor veel ambtenaren weinig praktische waarde heeft. In mijn proefschrift over overheidsjuristen (dat ik 21 april verdedig) werk ik dit verder uit. Bijvoorbeeld, wat is de juiste rolinvulling van een bezwaarjurist die tijdens het ambtelijk horen te horen krijgt dat de bezwaarmaker een brood heeft gestolen omdat hij geen geld meer had? Of wat is de juiste rolinvulling voor een overheidsjurist die in de slag is met dure advocaten die een projectontwikkelaar helpen om onder afspraken uit te komen? Wat vraag je van een overheidsjurist die op een politiek handige manier een Kamervraag te beantwoorden? Of die een beleidsmedewerker moet uitleggen dat het volgen van die rare staatssteun regels toch echt belangrijk is? Wat betekent de oproep tot activisme in deze situaties? Of de opmerking dat overheidsjuristen hoeders van de rechtsstaat zijn? Dergelijke oproepen hebben weinig zin wanneer ze geen doorvertaling vinden naar de concrete werksituaties van ambtenaren.

Het is jammer dat deze doorvertaling vaak ontbreekt: er is best aanleiding om een scherp gesprek te voeren over de juiste rolinvulling van ambtenaren. Er komt ontzettend veel op overheidsorganisaties af en ambtenaren moeten zich daartoe verhouden. Maar om woorden om te zetten in daden is goed inzicht in hoe ambtenaren hun professionele rol invullen en wat verklaringen zijn voor die rolinvulling een conditio sine qua non. Alleen dan kunnen we reële ideeën over de juiste rolinvulling ook laten doorwerken in het concrete handelen van ambtenaren.

Dit blog is daarom gewijd aan de vraag hoe ambtenaren hun professionele rol invullen en wat verklaringen zijn voor die rolinvulling. Daarbij richt ik me op één ambtenarengroep in het bijzonder: de overheidsjuristen. Ik gebruik daarvoor een analysekader dat ik heb ontwikkeld in het kader van mijn proefschrift.

De rolinvulling van overheidsjuristen in drie kernbegrippen

Overheidsjuristen zijn ambtenaar en jurist en in hun rolinvulling zijn dan ook typisch juridische- en typisch ambtelijke handelingen zichtbaar. Typisch juridisch is het proces van rechtsvinding: het vaststellen van de feiten en het juridisch kader en de confrontatie van de feiten met de normen die op de situatie van toepassing zijn. Typisch ambtelijk is wat overheidsjuristen voor, naast, en met dit proces van rechtsvinding doen. Denk daarbij aan het opstellen van een notitie of het met de vuist op tafel slaan tijdens een overleg. Deze combinatie van het proces van rechtsvinding en ambtelijk handelen vormt het professioneel handelen van overheidsjuristen.

Maar de rolinvulling van overheidsjuristen is meer dan alleen professioneel handelen. Onderdeel van die rolinvulling is ook de gedefinieerde werksituatie en de gekozen beroepsopvatting. De gedefinieerde werksituatie bestaat uit aannames van een overheidsjurist over de wensen, belangen en mogelijkheden van actoren binnen en buiten de organisatie. Aan deze wensen, belangen en mogelijkheden kennen overheidsjuristen gewicht toe. Bijvoorbeeld, een overheidsjurist die aan een wethouder een beslisnota voorlegt, heeft van een collega te horen gekregen dat deze wethouder ingewikkelde juridische redeneringen niet op prijs stelt. Tegelijkertijd is het voor de overheidsjurist van groot belang dat de wethouder besluit in lijn met de beslisnota. Dit leidt ertoe dat deze overheidsjurist een beslisnota opstelt waarin op basis van politieke en financiële argumenten het juridisch gewenste besluit in een goed daglicht staat en hij veel energie steekt in de relatie met deze wethouder.

De gekozen beroepsopvatting is wat een overheidsjurist in een specifieke werksituatie ziet als zijn of haar rol of taak en welk repertoire aan professioneel handelen passend en beschikbaar is. Over deze beroepsopvatting verschillen overheidsjuristen nogal eens van mening, zoals uit onderstaande citaten naar voren komt:

Op het moment dat mijn directeur vindt dat het gras blauw is in plaats van groen, dan is het gras blauw, als dat voor die zaak belangrijk is. Hij beslist namelijk, hij is verantwoordelijk. Ja, ik zal van tevoren aangeven: (directeur) het gras is niet blauw, het is groen, kijk maar. Als hij toch blijft: blauw, dan is het blauw. En ik vind dat wij daarin ook een soort ondergeschikte rol hebben.

Ik kan me niet voorstellen dat je het fijn vindt dat als jij advies geeft en er wordt niets mee gedaan. Ik kan me dat niet voorstellen, maar misschien zijn er juristen die zeggen: ik word ervoor betaald. En als het mis gaat: I told you so. (…)Maar voor mij zou dat niet werken.

Een idee over de juiste rolinvulling laten landen in de rolinvulling van overheidsjuristen

Stel nu dat uit een goed gesprek over de juiste rolinvulling van overheidsjuristen de conclusie volgt  dat overheidsjuristen activistischer moeten worden. De overheidsjurist in het tweede citaat handelt al in lijn met die conclusie. Die kan er niet tegen dat er niets met zijn advies wordt gedaan. Ik heb deze overheidsjurist een tijd gevolgd (niet-participatieve observatie) en zag hem ver gaan om te zorgen dat de overheid handelde in lijn met zijn advisering. De overheidsjurist uit het eerste citaat huldigt een ander standpunt: hij gedraagt zich weinig activistisch, eerder ondergeschikt.

Stel dat we besluiten dat de overheidsjurist uit het eerste citaat activistischer moet worden. In dat geval is meer nodig dan een overtuigend verhaal. Immers, mocht hij overtuigd raken van meer activisme, leidt dit alleen tot een aanpassing van zijn gekozen beroepsopvatting. Echter, dit heeft alleen impact als het ook landt in de andere onderdelen van zijn rolinvulling: de manier waarop hij zijn werkomgeving definieert en de manier waarop hij professioneel handelt. Alleen dan heeft het effect en is het ook interessant om hem te overtuigen. Alles draait dus om de vraag: in hoeverre is het mogelijk de rolinvulling van overheidsjuristen aan te passen?

Hierover is veel te zeggen en in mijn proefschrift ga ik daar dieper op in. In dit blog volsta ik met één voorbeeld. Een belangrijke indicator in de vraag of het lukt de rolinvulling van de overheidsjurist te veranderen, is de mate waarin zijn rolinvulling gereguleerd is. Een rolinvulling is meer gereguleerd, naarmate er meer regels direct op de rolinvulling van toepassing zijn. Van bezwaarmedewerkers en procederende overheidsjuristen is de rolinvulling het sterkst gereguleerd. De bronnen van deze regels zijn (onder meer) het  bestuursprocesrecht en interne werkafspraken. Voor deze overheidsjuristen is de impact van de gekozen beroepsopvatting op de rest van de rolinvulling het kleinst. Daarvoor nemen overheidsjuristen regels te serieus. Zolang de regels niet veranderen, verandert ook de gereguleerde rolinvulling van overheidsjuristen niet. Hoe overtuigend een pleidooi voor meer activisme ook is.

Afsluitende gedachten

In veel discussies over de juiste rolinvulling van ambtenaren is veel te weinig aandacht voor de vertaling van een idee naar de daadwerkelijke rolinvulling. In dit blog geef ik slechts op hoofdlijnen aan hoe die vertaalslag te maken valt. In mijn proefschrift ga ik hier dieper op in. Maar de kernboodschap is hetzelfde: het heeft geen zin om met slimme woordspelletjes een polemiek over de goede ambtenaar te voeren als het niet landt in de daadwerkelijke rolinvulling. Anders is het slechts het najagen van wind.